М. Н. Катков[править]
Значение Государственного совета в системе русского государственного права[править]
Какое значение принадлежит Государственному совету в системе русского государственного права? Открываем вышедшую недавно первую часть прекрасного труда в области этой науки, принадлежащего киевскому профессору А. В. Романовичу-Славатинскому: «Система русского государственного права в его историко-догматическом развитии, сравнительно с государственным правом Западной Европы» (Киев, 1886). В § 31 первой части, посвященной исключительно Основным государственным законам, читаем:
Законы, на твердом основании которых управляется Российская империя, исходят от самодержавной власти. Это основной признак, отличающий законодательную власть самодержавно-неограниченной России от законодательной власти конституционно-представительного государства Западной Европы. Законодательная власть в России концентрируется в особе Государя Императора как одна из стихий его державного нрава. Законодательство в России — продукт творческой самодержавной воли. Законодательная власть в государстве представительном разделяется между короной и народными депутатами. Законодательство в конституционном государстве — продукт соглашения, компромисса между монархом и народными представителями. Парламент — учреждение законодательное; в России же нет и при существующих порядках не может быть законодательных учреждений, а только законосовещательные, как, например, Государственный совет — путь к Державному Законодателю. Наш Государственный совет неправильно назван Сперанским сословием. Он вовсе не составляет корпорацию с политическою властью, выражаемою его большинством. Его персонал, подобно персоналу Царской думы, неопределенен, совершенно завися от благоусмотрения государя; он не представляет собою никаких сословий, никаких партий или общественных интересов с поручением или полномочием поддерживать их и за них ходатайствовать. Его миссия просто-напросто ограничивается подачей совета монарху, который волен принять его или отвергнуть, поступая по собственному благоусмотрению.
То же самое постоянно говорили и мы. Так, еще в 1884 году, в № 12 «Московских Ведомостей», мы, между прочим, сказали следующее:
Дела в законодательном порядке восходят до Государя чрез Государственный совет, который есть только путь к законодателю, а сам отнюдь не может считаться законодательным учреждением. Это не есть корпорация, имеющая определенный состав и какую-либо сферу власти, не есть политическая индивидуальность, организованное собрание, выражающее свои изволения большинством голосов.
Правильно ли желать, чтобы в наш Государственный совет проникла игра в парламент, в большинство и меньшинство? Чтобы члены Государственного совета, призванные доверием Монарха, служили ему советом, променивали это свое высокое назначение на роль членов «партий», «групп» и «коалиций», подчиняющихся не разуму своему, а команде вожаков; чтобы министры вносили выработанные ими законопроекты не только на обсуждение Государственного совета, но и на соизволение большинства его членов; чтобы министр был озабочен не интересом вверенного ему дела, а составлением большинства в свою пользу, и для этого жертвовал бы иной раз самыми существенными сторонами проекта?
«Вместо того чтобы возводить на законодательное решение проект закона в его чистоте, — писали мы в 1884 году, — его иногда переделывают, подвергают урезкам и прибавкам не в видах улучшения, а для приобретения большинства, и в результате иногда получается полумера, не способная действовать или вносящая новую смуту в дело, которое предполагалось устроить. Вследствие смешения разносистемных понятий и образующейся от того неправильной складки в умах иным в самом деле мерещится, что лучше испортить закон, нежели допустить возможность решения, не согласного с большинством». На ту же путаницу понятий недавно указывал наш петербургский корреспондент:
В истекшие 25 лет (1855—1880), — писал он, — установилась практика, дававшая возможность совещательному учреждению не пропускать законы, браковать и отвергать все, что не подходит под усвоенное большинством (бывало, и газетой «Голос») направление. Личные мотивы играли немалую роль.
Конституционные фикции, бессмысленные в данном случае, узаконялись. Хотя сверху это было твердо изменено, но манифест 29 апреля, произведший столь сильное впечатление, что его и теперь считают началом новой эпохи — эпохи возвращения правительства, — не оказал еще достаточного действия во всех частях нашей законодательной машины.
А между тем Государственный совет в своем законосовещательном характере есть без сомнения существенное и в вые шей степени полезное в законодательном деле учреждение.
Каждый из советников, — говорили мы в 1884 году, — должен говорить Царю свое истинное мнение, по крайнему разумению стараясь просветить себя всеми возможными способами, хотя бы только относительно главных оснований приготовляемого к законодательному решению дела. Какая же тут надобность избегать во что бы то ни стало разногласий? Разногласиями, конечно, только добросовестными, разъясняется дело со всех сторон. Какая надобность усиленно заботиться о составлении большинства? Хорошо, если при совокупном обсуждении вопроса все участвующие сойдутся в одном мнении. Но будет ли неверное мнение вернее оттого, что к нему присоединится большинство случайного числа ничего не представляющих лиц, из которых каждое должно говорить только от себя и за себя? Закон потерял бы для народа свою внутреннюю силу, когда бы нам удалось в самом деле уверить народ, что законодательство наше есть дело изволения большинства неизвестных ему генералов. Народ чтит закон и повинуется ему лишь в уверенности, что он исходит от Царя, и чем яснее для народа признак Его воли в законе, тем обязательнее и священнее для него закон.
Но если бы наш Государственный совет совершенно отрешился ото всяких парламентских приемов, он приобрел бы важное преимущество над западноевропейскими законодательными палатами, где члены партий обязаны сообразоваться в своих речах и вотумах не с совестью и разумением своими, а с интересами партии или ее вожаков. Здесь, напротив, действительно все мнения свободны, и чем они свободнее, тем лучше для дела. Членам такого собрания нечего группироваться в партии, а следовательно, нечего и подчиняться чьей бы то ни было команде. Тем же самым правом свободного мнения должен, конечно, пользоваться и министр, вносящий выработанный им проект закона на обсуждение законосовещательного собрания. Он обязан внести в свой проект поправку, если, по его разумению, от этого выиграет дело, за которое он несет ответственность пред Государем, но он не имеет права делать кому бы то ни было уступки, коль скоро они, по его убеждению, портят закон и вредят делу. Лишь при таком условии Верховный Законодатель может быть уверен, что советы, представленные на его усмотрение лицами, облеченными его доверием, действительно достойны доверия. Государь может согласиться с большинством, с меньшинством или с одним из членов по своему усмотрению, может, конечно, и отвергнуть все предложенные ему советы и принять решение самостоятельное, ибо, как выразился Карамзин, «Государь Российский внемлет только мудрости, где находит ее: в собственном ли уме, в головах ли лучших своих подданных; но в самодержавии не надобно никакого одобрения для законов, кроме подписи Государя» («О старой и новой России»).
Есть, однако, «партия», мечтающая о превращении Государственного совета в парламент с тою целью, чтобы по возможности ограничить власть Верховного Законодателя. Эта партия, избравшая своими орудиями всякого рода фальшь и интригу, очень смутилась нашим ясно и определенно высказанным мнением.
Как наша статья 1884 года, так и письмо нашего петербургского корреспондента, появившееся в феврале текущего года, послужили темами для публицистов «партий», старавшихся всячески затемнить и извратить очевидный смысл наших слов. Последняя попытка подобного искажения наших мнений принадлежит одному из главных органов «партии», «Вестнику Европы», посвятившему в своей апрельской книжке несколько страниц «критике» наших мнений о Государственном совета. Главный довод этой критики заключается в том, что мы будто бы требуем «упразднения Государственного совета». Вот подлинные слова этой бесцеремонной подделки:
Требуется доказать, что высшее совещательное учреждение, участвуя в законодательной работе, только «портит» ее результаты… Логический вывод отсюда — упразднение за ненадобностью Государственного совета и передача его функций Комитету министров… Подумав хорошенько, следует, пожалуй, пойти еще дальше и признать излишним всякое вообще коллегиальное обсуждение законопроектов. Что если между министрами окажется разногласие относительно «действительных потребностей» России? Не проще ли принять за правило, что каждый министр непогрешим в понимании тех только «действительных потребностей», которые входят в круг его ведомства? При таком взгляде на дело «законодательная техника» была бы доведена до высшей степени простоты и совершенства; законопроект, составленный компетентным министром, не требовал бы никакой дальнейшей поверки и прямо мог бы подлежать обращению в действующий закон.
И после этого ряда приписанных нам нелепостей публицисты «Вестника Европы» торжественно восклицают:
Мы довели московские мечты до абсурда — но едва ли можно утверждать, что мы в чем-нибудь их извратили (!!). Из положений явно нелепых не могут не вытекать нелепые заключения.
Затем следует на двух страницах подробное перечисление тех «нелепых заключений», которые вытекают из приписанных нам «нелепых положений», причем с особым ужасом указывается на «беззастенчивую грубость» наших будто бы «поползновений» уничтожить «свободу обсуждений» в Государственном совете, которую-де «допускал и поощрял в своем Conseil d’Etat [Государственный совет (фр.)] даже Наполеон I», тогда как нам-де «ненавистно самостоятельное, здравое рассуждение, где бы оно ни встречалось, хотя бы в административных сферах».
Вот к каким грубым приемам обмана принуждена прибегать партия, чтобы хоть что-нибудь сказать там, где очевидные факты должны были бы внушить ей или полное молчание, или отречение от своей лжи и интриги.
Впервые опубликовано: «Московские Ведомости». 1886. 6 мая. № 123.