НЭС/Местное управление

Материал из Викитеки — свободной библиотеки
Перейти к навигации Перейти к поиску

Местное управление
Новый энциклопедический словарь
Brockhaus Lexikon.jpg Словник: Молочница — Наручи. Источник: т. 27: Молочница — Наручи (1916), стлб. 658—670 ( скан )
 Википроекты: Wikipedia-logo.png Википедия


Местное управление. Теорию М. управления и практику его на Западе — см. Самоуправление. Местное управление в России. Ко времени вступления на престол имп. Екатерины II (1762) система местного управления в России была очень проста: империя делилась на губернии, губерния на провинции, провинция на уезды. Во главе губерний стояли обыкновенно губернаторы, во главе провинций и уездов — воеводы. При тех и других были канцелярии. Губернаторы и воеводы были наделены функциями: 1) военными, 2) по финансовому управлению, 3) полицейскими и 4) судебными. Весь этот строй кое-как удовлетворял самые насущные и неотложные интересы государства и совершенно не предназначался для забот о местном населении, по отношению к которому почти вся деятельность губернаторов и воевод сводилась к вымогательству и произволу. В некоторых наказах депутатам комиссии 1767 г. высказывалось пожелание, чтобы самое название воевод и их сподвижников — подъячих, было уничтожено и предано забвению. Посылая своих представителей в комиссию для сочинения нового уложения, местные люди, особенно дворяне, настойчиво высказывали свои пожелания принять участие в делах М. управления. Правительство Екатерины II и само сознавало недостатки губернского управления. Оно видело, что дворянство постепенно уходит из столиц в губернии, пользуясь сперва фактическим (при Елизавете), а затем и юридическим (в 1762 г.) освобождением от обязательной службы. Отсюда вытекала необходимость привлечь дворян к новому делу на местах. Пугачевский бунт особенно ясно обнаружил настоятельность губернской реформы. В предисловии к изданному в 1775 г. «Учреждению для управления Губерний Всероссийской Империи» мы читаем: «По великой обширности некоторых губерний, оные недостаточно снабдены как правительствами, так и надобными для управления людьми… В одном и том же месте, где ведомо правление губернии, и казенные доходы и счеты, обще с благочинием или полициею, и сверх того еще уголовные дела и гражданские суды отправляются… Медленность, упущения и волокита суть естественные следствия такового неудобного и недостаточного положения… от медлительного производства возрастают своевольство и ябеда обще со многими пороками». Новое учреждение вводилось «для пресечения… многих неудобностей, наипаче же ради заведения лучшего порядка и… правосудия», но, однако, коренной реформой губернского управления учреждение 1775 г. нельзя назвать. Тем же или почти тем же оставалось полновластие стоящего во главе губернии коронного чиновника, а также смешение функций административных и судебных. Новое или было выражено в несовершенной форме и поставлено в неудобные условия, или касалось второстепенных вопросов. От общества было много выборных, но совсем не было правящих. С одной стороны стоял могущественный коронный чиновник, с другой — слабые общественные группы. На долю населения попрежнему оставался, главным образом, удел безмолвного и безропотного подчинения. Императрица желала привлечь местных дворян к участию в губернском управлении, но из этого участия не вышло ничего хорошего. Представители местного общества, при совместной деятельности с коронными чиновниками, были поставлены в такую зависимость от последних, которая делала службу этого рода непривлекательной, часто даже унизительной для наиболее развитого, зажиточного и самостоятельного дворянства. Сначала дворянство с радостью пошло на провинциальную службу, но скоро убедилось, что пришлое начало, в лице коронных чиновников, постоянно берет верх над началом местным, что и привело к разочарованию. Не проводя принципа разделения властей, учреждение 1775 г. старалось, однако, внести некоторое разделение труда. Вся Россия была разделена на губернии или наместничества, с населением от 300000 до 400000 душ. Во главе каждой губернии стоял наместник (генерал-губернатор), который признавался хозяином ее, главным начальником полиции и наблюдателем за исполнением законов; он был представителем высшей правительственной власти в губернии и председательствовал в губернском правлении, в состав которого входили губернатор (правитель губернии), являвшийся во время отсутствия наместника его заместителем, и два советника. Законодатель называет губернское правление местом, «которое управляет, в силу законов, именем Императорского Величества всею губерниею». Коллегиальным оно было только повидимому, но не на самом деле; за силою пункта 103-го учр. о губ. «два советника определяются в губернское правление для вспоможения губернатору. Они рассуждением своим уважают дело и потом исполняют положения губернаторские». Следовательно, губернское правление есть, в сущности, канцелярия губернатора, два чиновника которой могут подавать советы губернатору, но этот последний имеет полное право игнорировать их мнение. Правда, если губернаторские приказания не соответствуют общей пользе или службе, или нарушают законы, и губернатор не принимает указаний советников, то они должны внести в правление свои мнения письменно, а также уведомить об этом генерал-губернатора и сенат. Но, как заметил еще Сперанский, это право отнюдь не гарантировало свободу мнений и самостоятельность советников. Неоднократные попытки правительства оживить деятельность губернских правлений и придать им некоторое значение оставались безрезультатными. Для финансового управления губерний была создана казенная палата, в которой председательствовал вице-губернатор (поручик правителя), являвшийся во время отсутствия губернатора его заместителем. Дела полиции благосостояния и благотворительности учреждение 1775 г. вверяло приказу общественного призрения, в котором председательствовал губернатор. «Приказ общественного призрения, кроме Императорского Величества и Сената, ни от кого не принимает законов и указов»; но сила этого правила уничтожается дальнейшими словами: «повеления главнокомандующего, сходственные со установлениями Приказа, он исполняет». В состав приказа входили представители от сословий, но они имели очень небольшое значение уже потому, что приказ заседал всего лишь несколько недель в году; отсюда проистекало особое значение председателя приказа — губернатора. Для дел судебных были созданы, в качестве высшей в губернии инстанции, палаты уголовного и гражданского суда. Палаты состояли из председателя, двух советников и двух ассесоров; все эти лица были первоначально коронными чиновниками. Затем шли три сословных суда — Верхний земский суд для дворян, губернский магистрат для горожан и верхняя расправа для государственных крестьян; во все эти суды входили заседатели от сословий. Для дел, которые следовало решать не формально, а учитывая, так сказать, все свойства природы человеческой, учрежден был совестный суд, из председателя и заседателей от сословий. В каждую губернию был назначен губернский прокурор, которому подчинены прокуроры и стряпчие при судах. Обязанностью губернского прокурора был надзор за правильностью делопроизводства присутственных мест губерний; обо всем замеченном он должен был доносить губернскому правлению и генерал-прокурору. Только один губернский прокурор во всей системе Екатерининского губернского управления обладал некоторою самостоятельностью по отношению к генерал-губернатору и губернатору; но уже из сравнения классов должности губернских чиновников видно, что законодатель не стремился придать ему большого значения (губернатор считался в IV-м классе, вице-губернатор в V-м, прокурор — в VII-м). Классу соответствовал чин, а чин в то время имел в общественном сознании очень большое значение. Итак, наиболее существенные и разумные желания депутатов комиссии 1767 г. учреждением о губерниях не были удовлетворены: власть местных правителей не была ограничена выборными от сословий. Еще более слабою стороною Екатерининской системы местного управления было отсутствие надлежащего за ним надзора. Этой цели должны были служить губернские прокуроры, наместники и, наконец, Сенат, но все они были поставлены в такие условия, что не могли принести значительной пользы делу. Прокурору, как провинциальному чиновнику средней руки, лишенному всякой местной опоры, трудно было наблюдать за губернским правлением и его властным председателем, да и надзор этот, в сущности, был почти исключительно канцелярский, делопроизводственный. При сложности форм производства, обширности переписки, при непременной волоките и канцелярщине, роль прокурора быстро сделалась чисто-бумажной. Губернаторы обладали слишком большою властью, общественных сил в провинции почти не было, начальство прокуроров, в лице генерал-прокурора, а впоследствии министра юстиции, их поддерживало далеко не всегда, так как центральное правительство заботилось больше о покорном безмолвии провинциального населения, чем о водворении законности в М. управлении. Наместники обладали достаточной властью и политическим значением для того, чтобы их надзор мог быть действительным; но многие их функции всецело относились к управлению (см. Генерал-губернатор, XII, 950 сл.). Вследствие неопределенности полномочий, данных наместникам, и различным историческим обстоятельствам, они получили характер органов, снабженных чрезвычайной властью, в значительной степени были сами себе законом и управляли по своему усмотрению. Пользуясь личным доверием Монарха и зная виды высшего правительства, они сообразно с этими видами и направляли местную администрацию. При таких условиях роль их не могла ограничиться местным надзором. Надзор, задуманный Екатериной в лице наместников, был так неудачно конструирован, что быстро обратился в управление, в высшей степени личное. Не мог принести достаточной пользы в деле надзора за М. управлением и Сенат, политически слабый и, по большей части, бессильный водворять законный ход вещей. Екатерина не желала видеть рядом с собою никакой сколько-нибудь значительной политической силы; этим определялось ее отношение к Сенату. Сенат вскоре был разделен на департаменты, и генерал-прокурору, князю Вяземскому, было указано, чтобы он по возможности избегал собирать общее его собрание. Сокращение числа общих собраний Сената способствовало понижению его политического значения, к большому вреду для дела надзора, тем более, что учреждением о губерниях было значительно увеличено политическое значение должностного лица, поставленного во главе каждой местности. С одной стороны был доверенный представитель высшей правительственной власти — наместник, с другой — не пользовавшийся доверием и уважением императрицы Сенат. При таком соотношении сил и в такой обстановке Сенат не мог принести большой пользы делу надзора за губернским управлением. Уездными учреждениями были уездный суд, нижняя расправа, городовой магистрат, нижний земский суд (последний являлся по преимуществу в качестве органа полицейского, первые три были низшими судебными местами). В состав уездного строя входили также: созданный еще до учреждения 1775 г. уездный предводитель дворянства и, кроме того, два опекунские учреждения — дворянская опека и сиротский суд. Почти все должностные лица уездного управления, начиная с важнейших — уездного предводителя, уездного судьи и земского исправника (председатель земского суда), — были выборными, в противоположность губернскому строю, где выборным чиновникам отводились второстепенные роли; но положение уездных выборных правителей было вполне зависимое и всецело подчиненное губернским властям. Даже с уездными предводителями дворянства губернские учреждения мало стеснялись и налагали на них (по выражению нескольких сенатских указов) «комисии, с их обязанностью вовсе не сообразные». Уже при самом проведении в жизнь учреждения о губерниях практика внесла в созданный им строй первую поправку: наместники были назначены не в каждую губернию, а обыкновенно по одному на две и даже более губерний. При Павле I были уничтожены верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя расправа, служившие промежуточными и, несомненно, излишними инстанциями между палатами уголовного и гражданского суда и уездными судебными учреждениями. Более существенное значение должно было, повидимому, иметь установление выборного порядка замещения должностей заседателей палат уголовного и гражданского суда, а затем (в царствование императора Николая I) и их председателей; но на самом деле это не принесло пользы делу правосудия. Председатели и члены губернских судебных мест находились в полной зависимости от губернаторов, имевших, вследствие господствовавшего тогда смешения суда с администрацией, очень большое влияние на ход судебных дел. Избранные сословиями лица не имели притом политической опоры в своих избирателях и всецело подчинялись поставленному над ними губернскому начальству; на время сроков избрания они как бы отрывались от своей общественной среды, которая и вообще-то не отличалась сплоченностью. Постоянная забота правительства об усилении власти, о сохранении внешнего порядка заслоняла другие задачи управления. При отсутствии развитых и сколько-нибудь самостоятельных общественных групп и полном поглощении личности государством создавалась благоприятная обстановка для развития чиновничьего произвола, прикрывавшегося витиеватыми фразами различных отчетов и сомнительными цифрами бесчисленных ведомостей. Дела того времени и в особенности донесения ревизовавших губернии сенаторов свидетельствуют о крайнем расстройстве, в царствование Александра I и Николая I, М. управления и суда. Сенатор Ключарев писал: «…народ страждет от грабительств земских исправников, наживающих вскоре значащие имения. Лихоимство сих пиявиц покровительствуется советниками губернских правлений, секретарями губернаторскими и губернаторами, обоброчивающими хищников и им во всем потворствующими. Иногда отсылаются некоторые в уголовные палаты, оставаясь неотрешенными от должности, но к суду по нескольку лет не являются, платя большую подать, и все напоминания о высылке их остаются тщетными». Не только губернские, но даже и уездные учреждения не боялись сената и крайне медленно и небрежно исполняли его указы, несмотря на многочисленные «подтверждения», напрасной перепиской обременявшие сенаторскую канцелярию. Так, напр., от «экзекуторских дел» 2-го отделения VI департамента сената послано подтверждений в 1849 г. — 7752; в 1850 г. — 7435; в 1851 г. — 6182; по VII департаменту таких подтверждений было за 1849 г. 6924; за 1850 г. — 6638; за 1851 г. — 6185. Подтвердительных указов самого сената было меньше, чем экзекуторских подтверждений, но все же каждый департамент ежегодно давал их по тысяче и больше; по 2-му отделению VI департамента состоялось таких указов за 1849 г. — 1324, за 1851 г. — 1465 и т. п. Неисполненных указов было много тысяч, несмотря на то, что и государи иногда обращали на это внимание и приказывали на виновных в промедлении налагать взыскания. Когда сената требовал объяснений о причинах, по которым остаются не исполненными его указы, то по году, по два не получал из губерний на это ответов, и опять следовали многократные подтверждения. Мало помогало делу и вмешательство верховной власти, раз что последствием его были лишь дисциплинарные взыскания; получив Высочайший выговор или замечание, уездный суд, палата или губернское правление находили снова достаточно отговорок для неисполнения сенатского указа. Слабость надзора приводила к полному развалу местного управления и суда, в которых царили вопиющие беспорядки и злоупотребления. Небрежность, медленность, лихоимство, вымогательство, «забытые» арестанты, годами томившиеся в тюрьме, недобор тысяч рекрут, миллионы рублей в недоимках, и едва ли не чаще за богатыми, чем за бедными: вот картина деятельности местных учреждений. Почти каждая ревизия, каждая попытка взглянуть, хотя бы бегло, на ход оффициальной губернской и уездной жизни, открывали все новые и новые злоупотребления, ясно свидетельствовавшие о полном бессилии центрального правительства водворить законность в управлении и суде. Все провинциальные органы, начиная с генерал-губернаторов, постоянно колебались между превышением и бездействием власти и нередко совершенно произвольно распоряжались свободой, честью и имуществом населения, сознавая полную свою безответственность если не навсегда, то, по крайней мере, до какого-либо чрезвычайного случая в роде проезда Государя или сенаторской ревизии. Эти случаи бывали сравнительно редки, и поэтому возможность их не внушала особого страха. Правительство Николая Павловича думало помочь беде улучшением канцелярского производства губернского правления и более точным определением функций губернатора. Это привело к изданию наказа губернаторам 1837 г. и положения 1845 г. Начальнику губерний дан помощник — вице-губернатор; казенная палата получила особого председателя, и для управления казенными земельными имуществами, оброчными статьями и государственными крестьянами были созданы палаты государств. имуществ. С другой стороны, правительство старалось усилить надзор за губернским управлением; на места посылались, кроме ревизующих сенаторов, чины государевой свиты, давались поручения жандармам: но ни то, ни другое не принесло существенной пользы. В первой половине XIX в. правительство обнаруживало не раз особый интерес к институту генерал-губернаторов. Император Александр I, назначив Балашова генерал-губернатором пяти расположенных к югу от Москвы губерний, поручил ему составить проект генерал-губернаторского управления. В генерал-губернаторе государь видел «всегдашнего наблюдателя всякого распорядка и всякого исполнения в порученных ему губерниях, ежеминутного инспектора всех частей управления в его округе». Деятельность Балашова не имела никаких реальных последствий: генерал-губернаторство его, в самом начале царствования имп. Николая I, было уничтожено. Так называемый Комитет 6 декабря 1826 г. отнесся критически к генерал-губернаторскому управлению. Позднее, однако, правительство Николая I не только не уничтожало существовавших генерал-губернаторств, но даже создавало новые. Эта перемена настроения была связана с охранительным направлением второй половины царствования Николая Павловича, когда на первый план был выдвинут вопрос о создании сильной власти, в целях поддержания внешнего порядка. Под таким настроением была составлена инструкция генерал-губернаторам 1853 г., не только оставляющая их представителями высшей правительственной власти, но еще больше увеличивающая их политическое значение. Им было вверено наблюдение за настроением умов и противодействие распространению новых политических учений. В управлении генерал-губернаторов находились все крупные умственные центры и инородческие окраины, т.-е. именно те местности, где легче всего могло возникнуть политическое брожение. Надзор за генерал-губернаторами не только со стороны сената, но и со стороны комитета министров стал почти невозможным, а это приводило к полной произвольности их управления. Облеченные особою властью в целях борьбы с политическим и общественным движением, они этому именно и посвящали свою энергию, сравнительно мало интересуясь надзором за законностью губернского управления. — К половине XIX в. было создано на местах много комиссий и комитетов, в зависимости от развития министерского управления, выдвигавшего на очередь вопрос о предметном или реальном разделении всех дел управления. Во всех местных комиссиях и комитетах председательствовал губернатор; членами обыкновенно являлись главнейшие коронные чиновники и несколько выборных лиц (см. Губернатор, XV, 193 сл.; Губернские учреждения, XV, 200 сл.). Элемент местный если и допускался в комиссии и комитеты, то не имел в них значения уже в силу самого закона, основанного на принципах полицейского государства. Коронные же чиновники, входившие в состав комиссий, были достаточно заняты другими делами, каждый по своему ведомству, и прежде всех и больше всех председатель комиссий и комитетов — губернатор. Затем этим комиссиям предоставлялось решать самостоятельно лишь самые маловажные вопросы; все сколько-нибудь значительное решалось министерствами и главными управлениями и даже Высочайшею властью. Местным учреждениям предоставлялось лишь составлять сметы и проекты, которые нисколько не стесняли высшее правительство. Такое положение дела не могло содействовать развитию интереса к обсуждаемым делам со стороны членов комиссий и комитетов. Уездное управление почти не испытало изменений от времени учреждения о губерниях до реформ 60-х годов XIX в. Наиболее видное, но все же мало влиятельное и всецело подчиненное губернатору положение занимал попрежнему уездный предводитель дворянства; совершенно жалкую роль играл капитан-исправник, имевший возможность злоупотреблять своею властью, в особенности при производстве следствий земским судом, но лишь в единичных случаях приносивший пользу делу полицейской охраны уездного населения. Ближайшие помощники исправника по полицейской части — становые пристава — были созданы лишь в 30-х годах XIX в. Ко времени вступления на престол имп. Александра II нашей провинцией самовластно управляли генерал-губернаторы и губернаторы. Необходимость существенных изменений в губернской администрации сознавали все. Освобождение крестьян, приведшее к усилению провинциальной бюрократии, еще острее выдвинуло вопрос о реформе губерний. В этом смысле сделано было немало заявлений уже во время подготовления к крестьянской реформе. Тверской губернский предводитель дворянства, А. М. Унковский, дал яркую картину состояния России под дланью дореформенной администрации и доказал невозможность сохранить, после падения крепостного права, старый административный порядок. Отзыв Унковского не стоял одиноко; выраженные в нем мысли носились в воздухе, высказывались со всех сторон. Земская реформа, как продолжение реформы крестьянской, была предметом всеобщего ожидания. Депутаты первого приглашения (от губернских комитетов) в своих ответах редакционным комиссиям настойчиво указывали на необходимость реформы суда, полиции и управления на основе гражданской равноправности всех сословий. При министерстве внутренних дел была образована комиссия для составления проекта преобразования губернских и уездных учреждений. Создание в 1864 г. земских учреждений и реформа городского общественного строя (1870) привлекли провинциальное общество к участию в местных делах, оживили губернскую и уездную жизнь и привели к образованию новой политической силы. Земские и новые городские учреждения вошли как бы клином в общую систему губернского строя, который в основных своих чертах остался таким же, каким сложился в Екатерининскую эпоху. Губернатор остался тем же «хозяином губернии», облеченным весьма широкими и совершенно неопределенными полномочиями, полиция — тою же не только исполнительной, но и правительственной инстанцией, призванной заботиться не только о безопасности, но и о благосостоянии «вверенного ей населения». Сохранились и прежние казенные управления. Реформой 1864 г. распорядительные функции по значительной части вопросов М. управления предоставлены были земству; но в то же время эти функции должны были попрежнему осуществляться и административной властью. Материальные средства управления переданы были пользующемуся правом самообложения земству; но исполнительная власть, необходимая для осуществления предположенных мероприятий, всецело была в руках администрации. Земство должно было управлять без власти; администрация должна была управлять без средств. И администрация, и земство должны были управлять: администрация — руководствуясь политикою центра, земство — руководствуясь желаниями населения. Органом надзора над самоуправлением поставлен был губернатор, оставшийся в то же время и органом активного управления. Право надзора явилось в его руках только внешнею оболочкой права управления. Такой порядок вещей неизбежно приводил к столкновению между губернаторами и земствами. Провинциальный строй, существовавший до того времени почти исключительно в видах служения фискальным потребностям государства и вообще целям, лежавшим вне интересов местного населения, приобрел со времени издания земского положения известное культурное значение. Губернская и уездная жизнь становится богаче содержанием; на земские учреждения и правительство, и интеллигенция привыкают смотреть как на барометр общественного настроения. Земские учреждения значительно усложнили положение «хозяина губернии» — губернатора. Такой же характер инородного тела в старом губернском строе получили созданные судебными уставами 1864 г. новые суды. Губернские учреждения Екатерининской системы покоились на принципе полицейского государства; судебные уставы 1864 г. исходили из понятия о правовом государстве. Это коренное противоречие неизбежно должно было привести к столкновениям. Оно было замечено еще во время составления судебных уставов. Публицист «Отечественных Записок» в 1862 г., после издания основных положений судебной реформы, писал: «число учреждений значительно увеличится в губерниях, а с тем и усложнятся их взаимные отношения. Новое здание, примыкая к старому, наляжет на него свежими силами, старые силы, упираясь на прочно осевший фундамент свой, станут налегать на новые». В таком же смысле высказывался и Катков в «Московских Ведомостях». И борьба, действительно, началась. Кроме новых общественных учреждений и новых судов, в губернии в 1860-х годах появились и другие более или менее независимые от губернаторов элементы: учреждения государственного контроля, акцизные, железнодорожные и др. Всякая новая реформа, по выражению одного из губернаторов того времени, «отрывала по клочку у губернаторской власти, передавая ее в руки вновь учрежденных правительственных или сословных учреждений». Такие частичные, но весьма существенные изменения в организации местного управления ставили на очередь реформу всей системы провинциального строя. Правительство, однако, обратило внимание лишь на губернатора, но и его положение не было коренным образом изменено. Почти одновременно с реформами 60-х годов замечается стремление к усилению в некоторых отношениях власти губернаторов, средствами для чего должны были служить, напр., переустройство полиции, предоставление губернаторам права издавать обязательные постановления, надзирать за политическою благонадежностью. В 1866 г. министры внутр. дел (Валуев), государственных имуществ (Зеленый) и шеф жандармов (гр. Шувалов) подали государю записку, в которой указали на падение должности губернатора и настоятельно рекомендовали усиление его власти. Записка эта встретила резкую критику со стороны министров юстиции (Замятнина) и финансов (Рейтерна), которые указывали, что проведение в жизнь мероприятий, предложенных запиской, уничтожило бы всякое значение чинов других ведомств и привело бы к фактическому господству одного министра внутр. дел, в ущерб власти прочих министров. Реформа в духе записки знаменовала бы возвращение к давно осужденному старому порядку, когда губернаторы и воеводы соединяли все функции власти. Тем не менее, записка была рассмотрена, сперва в комиссии, затем в комитете министров, который хотя и не принял целиком ее положений, но все-таки пришел к заключению о необходимости увеличения губернаторской власти. Положение комитета было утверждено Государем (1866 г.). Результатом этой меры было расширение права губернатора производить ревизии, создание надзора за политической благонадежностью чиновников различных ведомств, представления их к наградам через губернаторов. Все более и более усиливается роль губернатора в области так назыв. политической полиции. В 1870 г. министр внутр. дел Тимашев докладывал Государю о необходимости полного переустройства губернского управления и проектировал повышение класса должности губернаторов, увеличение их содержания, уничтожение губернского правления, передачу его дел в губернскую канцелярию и т. п. Развитие социал-революционной пропаганды вызвало мероприятия 1879 г. о надзоре за благонадежностью служащих в учреждениях земского и городского самоуправления и 1881 г. — об охранении государственного порядка, чрезвычайно увеличившие власть губернаторов в области политической полиции. Учрежденная в 1881 г. кахановская комиссия считала, однако, все сделанное для усиления губернаторской власти — недостаточным и признавала необходимым дальнейшее ее усиление; о том же просили и сами губернаторы в своих отчетах. В 1880-х гг. издан ряд законов, значительно расширивших деятельность губернаторов и сильно увеличивших их власть. В министерство Плеве был поднят вопрос и даже обсуждался проект о дальнейшем увеличении власти губернаторов. Этот процесс возвышения губернаторской власти был в полном соответствии с политикой управления, выдвигавшей на первый план борьбу с врагами государственного строя. Как ранее ген.-губернатор, так теперь губернатор приобретает все большее значение в качестве органа государственной (политической) полиции, что весьма существенно отразилось и на положении его как органа надзора. Правительство заботливо оберегало личный авторитет губернатора и настойчиво поддерживало и защищало перед сенатом исходящие от него распоряжения. Многие губернаторы, неправильно понимая возложенные на них обязанности и рассчитывая на влиятельное заступничество, обнаруживали наклонность к расширению предоставленной им власти за черту, установленную законом. Отсюда большое количество дел, для разрешения которых в смысле восстановления нарушенного правопорядка и охраны прав граждан, сенат не всегда оказывался достаточно сильным. Все вышеуказанные меры, направленные лишь к возвышению губернаторской власти, не могли упорядочить местное управление и внести в него надлежащую планомерность и единство; наш местный строй продолжал вызывать всеобщее порицание. В 1881 г. министр внутр. дел гр. Игнатьев говорил в комитете министров: «Великие реформы минувшего царствования (крестьянская и земская) настоятельно требуют соответственного преобразования и дореформенного административного строя губернии»; затем во всеподданнейшем докладе он настаивал на необходимости реформировать весь строй местного управления, а не вводить частные улучшения. «Образовалось (так говорили в Кахановской комиссии) и существует до нашего времени в губерниях управление, которое ни в каком случае не может быть признано удовлетворяющим самым умеренным требованиям единства, простоты и силы. Полный разлад в деятельности всех губернских установлений; обширная, большею частью излишняя и бесплодная переписка; медленное, часто совсем несвоевременное разрешение важнейших потребностей управления; запутанность во взаимных сношениях отдельных установлений между собою; затруднения для населения, не знающего, куда по какому делу обращаться». Особое совещание, выделенное из состава Кахановской комиссии, нашло, что одною из существенных причин неустройства губернского управления служит крайняя централизация. Целью возложенной на комиссию работы признавалось «преобразование местного управления, с достижением желательного объединения всех административных учреждений; уменьшение числа отдельных учреждений и присутствий; сокращение стесняющих формальностей; усиление разрешающей на месте власти; привлечение земства к участию в местном управлении (расширение его функций) с точным обозначением его прав, обязанностей и ответственности». Вопрос о реформе М. управления выдвигался при Плеве и затем при Столыпине, но далее первоначального обсуждения не подвинулся, и положение губернатора в общем остается прежним. Но если последние десятилетия не принесли коренного преобразования губернского строя, то все же в течение их произошли некоторые и притом довольно существенные изменения. Появился целый ряд учреждений совершенно нового типа, подобных которым не было до реформы 60-х годов, так как не было и тех потребностей, которые они предназначены обслуживать: это — так называемые смешанные присутствия. В 1860-х годах были впервые дарованы русским гражданам субъективные публичные права, охрана которых от незаконных посягательств администрации составляет предмет деятельности органов административной юстиции. Эта охрана прав легла на сенат, искони считавшийся хранителем закона и органом надзора над местной администрацией. Быстро сказались неудобства такого порядка, в виду того, что сенат был один на всю Россию; сравнительно мелкие дела этим осложнялись и затруднялись; желательно было притом привлечь к разрешению дел, затрагивающих широкие общественные круги, общественный элемент. Первым образцом нового типа присутствий смешанного состава было губернское по городским делам присутствие, мысль об учреждении которого принадлежала Сольскому, нашедшему при обсуждении этого вопроса горячую поддержку в лице московского городского головы кн. Черкасского. За губернским по городским делам присутствием были, в зависимости от частичных изменений губернского строя, образованы новые присутствия смешанного состава: губернское по воинской повинности присутствие, губернское по фабричным и горнозаводским делам присутствие, губернские присутствия по промысловому налогу и проч. В состав указанных присутствий входят как коронные должностные лица, так и представители местного общества; председательствует в них губернатор. Такая организация обеспечивает присутствиям известную независимость и осведомленность в делах, подлежащих их ведению. Сенат, по своему положению и значению, оказывается настолько выше названных присутствий, что имеет возможность осуществлять за ними деятельный надзор, без опасения встретить на этом пути сколько-нибудь серьезный отпор. Изучение сенатской практики приводит, однако, к выводу, что Сенат не воспользовался в полной мере превосходствами своего положения; надзор его в этой сфере не всегда отличался достаточной энергией, а субъективные права частных лиц и права самоуправляющихся единиц не всегда получали надлежащую защиту. Юридическое положение ген.-губернаторов остается до последнего времени без существенных перемен, если не иметь в виду так называемых «временных» ген.-губернаторов, создавшихся в некоторых местах в разгар революционной пропаганды, для борьбы с крамолой. Этим ген.-губернаторам уже в силу самой цели их учреждения были предоставлены чрезвычайные полномочия, и дано особенное политическое значение, делавшие совершенно невозможным надзор за ними Сената. Даже комитет министров всегда считался с такими ген.-губернаторами и всячески избегал изменять и исправлять сделанные ими распоряжения, хотя бы они и выходили из пределов предоставленной им власти и существенно отклонялись от требований закона. Что касается политического значения обыкновенных ген.-губернаторов, то оно несомненно возрастает, в связи с длинным рядом правительственных мероприятий, направленных к борьбе с политической пропагандой; надзор за ген.-губернаторами становится все более и более затруднительным, авторитет центральных учреждений в глазах ген.-губернаторов заметно понижается. — 60-ые годы принесли весьма существенные изменения в организации уезда. Среди этих изменений первое место принадлежит созданию уездного земства. Самый факт появления бессословного учреждения имел большое значение; создалась новая сила, с которою приходилось до некоторой степени считаться губернской администрации. В 1890 г., когда правительство решило поставить земские учреждения в ближайшую зависимость от губернатора и установить надзор за целесообразностью земской деятельности, было усилено значение дворянского элемента, в том рассчете, что дворяне не будут в большинстве случаев в резкой оппозиции правительству и его агентам. Этот рассчет далеко не оправдался. Положение городского самоуправления было менее благоприятно, так как среди городских обывателей влиятельных людей было мало, за исключением лишь нескольких самых крупных городов. Со времени 60-х годов значительно возвысилось положение уездных предводителей дворянства, на которых, кроме их прямых сословных обязанностей, возлагалось председательствование в различных уездных коллегиях. Постепенно они сделались излюбленными правительством должностными лицами, которым правительство желало вверить руководство уездными делами. При создании земских начальников в 1889 г. на предводителей возложены были еще новые обязанности по отношению к крестьянам, их выборным органам и к земским начальникам, а также чисто-судебные функции — председательствование в судебных заседаниях уездного съезда. — В 1862 г. была слита уездная и городская полиция (кроме более значительных городов). С тех пор и до настоящего времени по общему правилу уездная полиция ведает весь уезд, с уездными и безуездными городами, посадами, местечками и селениями. Только губернские и некоторые более значительные города, посады и местечки, имеющие свою отдельную полицию, исключаются из ведомства уездной полиции. — Литература. И. Е. Андреевский, «О наместниках, воеводах и губернаторах»; Лохвицкий, «Губерния»; Григорьев, «Реформа М. управления при Екатерине II»; В. М. Гессен, «Вопросы М. управления»; рецензия Калачова на книгу Андреевского, «О наместниках, воеводах и губернаторах», в 34-м присуждении Демидовских наград; Анучин, «Исторический очерк администр. полицейских учреждений в России»; «Историч. обз. деят. комит. министров», т. I—IV; Градовский, «Собрание сочин.» (т. I); Романович-Словатинский, «Дворянство в России»; Кузьмин-Караваев, «Земство и деревня»; С. А. Корф, «Административная юстиция в России»; Ив. Блинов, «Губернаторы»; его же, «Отношения Сената к местным учреждениям в XIX в.»; Соколов, статья о ген.-губернаторах в «Вестнике Права» (1902).

Ив. Блинов.