А. Н. Савельеву
Уважаемый Андрей Николаевич!
Министерством внутренних дел Российской Федерации рассмотрено Ваше обращение по вопросу возможности правопреемства Российской Федерации от Российской Империи.
Позиция Правительства Российской Федерации по вышеуказанному вопросу изложена в официальном отзыве Правительства Российской Федерации на проект федерального закона № 90759-4 «О репатриации в Россию русских и представителей других коренных народов России» (исх. NQ 5871п-П12 от 24 декабря 2004 г.).
Позиция МВД России по указанному вопросу представлена в письме на Ваше имя от 13 октября 2005 г. № 3/22252, а также в подготовленном по поручению Правительства Российской Федерации совместно с иными министерствами и ведомствами ответе МВД России (исх. NQ 3/1903 от 22.02.2006 г.).
Предложения ведомств по проекту отзыва на вышеуказанный проект федерального закона № 90759-4 в установленном порядке были представлены МВД России в Правительство Российской Федерации.
Разработка законопроекта, реализующего принцип континуитета, а также правопродолжения Российской Федерации от Российской Империи напрямую не относится к компетенции МВД России.
Одновременно направляем справку по данному вопросу, подготовленную при участии научных работников учреждений системы МВД России.
| Статс-секретарь заместитель Министра | |
| Н. А. Овчинников |
Справка по вопросам о правопреемстве Российской Федерации, принципе континуитета и репатриации в связи с запросом депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации А.Н. Савельева[править]
1. В договоре о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 г. Правопреемство определяется следующим образом:
«Статья 1... в) правопреемство государств означает смену одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какойлибо территории;
г) государство-предшественник означает государство, которое было сменено другим государством в случае правопреемства государства; д) государство-преемник означает государство, которое сменило другое государство в случае правопреемства государств; е) момент правопреемства государств означает дату смены государством-преемником государства-предшественника в несении ответственности за международные отношения применительно к территории, являющейся объектом правопреемства государств...».
Это определение является общепризнанным и не нуждается в толковании. Исходя из данного определения, Российская Федерация является, наряду с другими бывшими республиками, правопреемником СССР, а СССР - государством-предшественником Российской Федерации. В свою очередь СССР является правопреемником Российской Республики, провозглашенной Актом Временного правительства 1 сентября 1917 г. и просуществовавшей до 25 октября 1917 г. И, наконец, Российская Республика явилась правопреемницей Российской Империи.
Таким образом, можно утверждать, что в формально-юридическом смысле Российская Федерация действительно является правопреемницей Российской Империи (Российского государства). Однако данный юридический факт нуждается в разъяснении и по существу института правопреемства, и с точки зрения существующей международной и отечественной практики правопреемства.
Во-первых, Российская Федерация является государством преемником Российской Империи не непосредственно, а опосредованно, следуя вышеописанной последовательности правопреемства. При этом существенно, что никогда, ни на одном из указанных этапов правопреемство от государства-предшественника в целом, в полном объеме не признавалось. Так, Положением о народном суде РСФСР 1918 г. было официально отменено действие законодательства Российской Империи. Однако в связи с переходом к новой экономической политике, с необходимостью дипломатического признания и возобновления действия ряда международно-правовых договоров Российской Империи (в частности в связи с правом прохода судов через проливы Босфор и Дарданеллы), РСФСР в определенной степени признала себя правопреемницей государства-предшественника, т.е. Российской Республики. И признано это было не одним общим актом, а серией международных документов по отдельным вопросам, а именно: Раппальским договором между РСФСР и Германией 1922 г.; англорусским торговым договором этого же года; русско-французским договором 1924 г.; Заявлением советской делегации о признании долгов царского и Временного правительства при условии признания Советского государства де-юре, сделанным на Генуэзской конференции 1922 г.; договором между РСФСР и США 1923 г. Кроме того, Советский Союз признавался правопреемником Российской Республики и Российской Империи не самим СССР, а другими государствами, которые так или иначе были связаны различными обязательствами Российской Империи. При этом в договорах Советский Союз признавался ими не правопреемником, а просто государством, находящимся в пределах территориальных границ бывшей Российской Империи.
Таким образом, вопросы правопреемства всегда решались с каждым государством самостоятельно, путем заключения двусторонних международных договоров по конкретным вопросам, и ни в одном внутреннем российском законодательном акте не указывал ось напрямую о правопреемстве Союза ССР в отношении Российской Республики или Российской Империи. Иными словами, у законодателя пока нет при обсуждении и принятии конкретных нормативных правовых актов, а у правоприменителя - при реализации соответствующих нормативных правовых актов никакого единого, общего, принципиального основания для решения вопросов правопреемства автоматически. В каждом отдельном случае вопрос о правопреемстве решается отдельно. При этом следует отметить, что не всегда государственное решение выступить правопреемник()м по отдельным вопросам можно считать обоснованным и законным. Например, факт выплаты Российской Федерацией в 1996 г. 400 млн. долларов так называемых «царских долгов» Франции является скорее не правилом, а исключением. Кроме того, Договор о вступлении России в Парижский клуб до сих пор не ратифицирован Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, что свидетельствует о спорности юридических обоснований данных выплат.
Во-вторых, вопросы правопреемства регулируются Венской конвенцией о правопреемстве государств в отношении договоров (1978 г.) и Венской конвенцией о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов (1983 г.), причем, вступила в силу только первая Конвенция.
Действующие международно-правовые нормы, относящиеся к правопреемству государств, носят характер обычного права и определяются соглашениями заинтересованных государств, а нормы конвенций применяются в случае отсутствия таких соглашений. При этом важную роль играют международная практика и прецеденты, а в иных случаях индивидуальные акты государств. Стало быть, на международном уровне вопросы правопреемства возникают не в принципе, а в применении к конкретным ситуациям. Ни в международной, ни в отечественной правовой практике не существует иных подходов к решению вопроса о правопреемстве.
Российская правовая система относится к континентальной правовой системе, а это, в частности, означает, что ни конкретное государственное решение, ни конкретное судебное решение еще не может стать прецедентом и, значит, рассматриваться в качестве основания для принятия впредь аналогичных решений. Так, решение о выплате «царских долгов» Франции является лишь актом воли, а вовсе не следствием признания Российской Федерацией правопреемства от Российской Империи.
Таким образом, анализ существа института правопреемства как с точки зрения доктринального толкования существующих на этот счет нормативных правовых актов, так и с точки зрения существующей международной практики позволяет с полным основанием утверждать, что вопросы правопреемства решаются: индивидуально, на обычной и договорной основе. Поэтому преамбула закона «О государственной политике...» указывает лишь на возможность юридического решения конкретных вопросов о правопреемстве, а вовсе не об обязанности Российской Федерации быть государством-преемником «вообще».
3. Вопрос о репатриации украинцев, белорусов или представителей иных народов, населявших Российскую Империю, не ставился. В период существования Российской Империи они были подданными Российской Короны и не имели собственной государственности. Вопросы репатриации бывших подданных Российской Империи и граждан Российской Республики в советский период решались на основе местных должностных инструкций ВЧК-ОГПУ и общим актом - Гражданским кодексом 1925 г., который отменил паспорта и провозгласил свободное передвижение граждан как внутри страны, так и возможность выезда за ее пределы. Отдельные вопросы о репатриации бывших подданных Российской Империи решались путем объявления амнистии по определенным категориям лиц (бывшим казакам, бывшим офицерам белой армии, которые «не запятнали себя кровью» и т.п.), либо путем акта амнистии в отношении конкретных лиц (например, возвращение генерал-лейтенанта Я.А. Слащёва, командира корпуса в деникинской и врангелевской армиях).
Вопрос о принципе континуитета государственного существования Российской империи, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации применительно к упрощенному порядку получения гражданства предусмотрен в ст. 14 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 11.11.2003 N2 151-ФЗ), а именно: «Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста восемнадцати лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных пунктом «ю» части первой статьи 13 настоящего Федерального закона, если указанные граждане и лица... «б» - имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства...». Прямой связи между упрощенным порядком получения гражданства зарубежными соотечественниками и вопросами правопреемства нет, равно как нет этой связи и между вопросами о репатриации и правопреемстве.
4. Мнение, что правопродолжение Российской Федерации от Российской Империи «…в той форме, которая принесла бы России пользу, восстановила бы средствами права ее честь и славу, как древнейшего государства» очень спорно по ряду причин:
1). Никто не оспаривает, что Россия является древним государством с богатейшей историей и культурой. Российская Федерация занимает достойное место в мировом сообществе государств и ей нет необходимости «…восстанавливать средствами права честь и славу».
2). Признание правопреемственности современной России от Российской Империи может вызвать непредвиденные последствия. Например, тогда может возникнуть вопрос о правопреемственности Российской Федерации от СССР? На основании чего Россия является постоянным членом Совета безопасности ООН? Может встать вопрос о принадлежности части территории острова Сахалин, островах Курильской гряды, входивших в состав Японской, а не Российской Империи. Нынешняя Калининградская область не входила в состав Российской Империи, а город Выборг входил в состав Великого княжества Финляндского и т.д.
3). Современной России многие страны предъявляют претензии как правопреемнице СССР. Правопреемственность Российской Федерации от СССР признана мировым сообществом, соответствует принципам международного права. Неизвестно, как отнесется мировое сообщество к заявлению о правопреемственности Российской Федерации от Российской Империи. Можно предположить, что это будет расценено как очередное проявление «имперских амбиций».
Таким образом, допущение возможности признания правопреемства Российской Федерации от Российской Империи может повлечь за собой возникновение новых имущественных претензий со стороны других государств и отдельных частных лиц, а также иных непрогнозируемых политических, экономических и социальных последствий, связанных с неразрешенностью правопреемства СССР от Российской Империи и легитимностью вхождения Российской Федерации при вновь открывшихся обстоятельствах в современные международные институты.
