Государственный Совет в России был учрежден в 1810 г., и его создание стояло в тесной связи с другими преобразованиями, намечавшимися и частью производившимися в это время в центральных учреждениях империи имп. Александром I в сотрудничестве со Сперанским. Но само по себе образование Г. С. не было такой реформой, которая вносила бы с собой в русский государственный механизм что-либо существенно новое. Наоборот, по характеру тех задач, какие были поставлены Гос. Совету при его возникновении, он в значительной мере являлся преемником целого ряда учреждений, возникавших в России одно за другим в течение всего почти XVIII столетия и первых лет XIX века и отвечавших одной и той же потребности — иметь при носителях верховной власти совещательный орган для обсуждения как законодательных вопросов, так и важнейших дел внутреннего управления и внешней политики. Мысль о создании такого органа подсказывалась уже Петру I теми его иностранными советниками, указаниями которых он в значительной степени руководился в административных реформах второй половины своего царствования. Но при Петре I эта мысль не получила сколько-нибудь законченного практического осуществления, и в результате его реформ его преемникам досталась в наследство в сфере центрального управления довольно хаотическая масса мало связанных между собою учреждений и лиц, в которой лишь весьма слабо обрисовывались черты некоторого общего плана. Только постепенно, по мере дальнейшей эволюции унаследованных от Петровской эпохи учреждений, эти черты получили более определенное развитие и выступили более ярко. В частности, при преемниках Петра I нашла себе осуществление и мысль о создании верховного органа управления, стоящая над сенатом и помогающего носителю верховной власти в обсуждении важнейших законодательных и правительственных актов. Уже при Екатерине I в качестве такого органа был создан Верховный Тайный Совет. С воцарением Анны Ивановны он был уничтожен, но вслед затем был образован Кабинет Министров, несколько отличавшийся от В. Т. Совета в своей организации, но в существе дела исполнявший те же функции и преследовавший те же цели. Он оказался несколько долговечнее своего предшественника и просуществовал до восшествия на престол Елизаветы Петровны, когда в свою очередь был уничтожен. Дела, входившие в его компетенцию, были переданы первоначально Сенату, который занял теперь гораздо более авторитетное и высокое положение сравнительно с тем, какое он занимал при Петре I, но затем и при Елизавете возникло учреждение, аналогичное В. Т. Совету и Кабинету Министров. Это была Конференция при дворе Ее И. В-ва, первоначально учрежденная для заведывания важнейшими делами внешней политики, но постепенно стянувшая к себе и другие вопросы первостепенной важности в государственной жизни. В кратковременное царствование Петра III Конференция была заменена Советом, которому, однако, почти не пришлось функционировать. Все перечисленные учреждения в сущности плохо справлялись с сознанной и нашедшей себе выражение в их образовании потребностью в объединении администрации и упорядочении законодательства. Этому мешали и существенные недостатки в организации самых названных учреждений, и — в гораздо большей еще степени — общий характер государственной жизни, в которой власть случайных фаворитов и временщиков постоянно перевешивала силу учреждений. Обе эти причины не укрылись от внимания более наблюдательных современников. В начале царствования Екатерины II Н. И. Панин, говоря о царивших до того непорядках в области верховного управления и законодательства, замечал: „таковые государству вредные приключения происходили, несомненно, частию от того, что в производстве дел действовала более сила персон, нежели власть мест государственных, частию же и от недостатка таких начальных оснований правительства, которые бы его твердую форму сохранять могли“. Сообразно этому Панин для устранения отмеченных им непорядков и предлагал Екатерине II, вскоре после ее восшествия на престол, проект учреждения Императорского Совета, который, имея твердо установленную организацию, явился бы „верховным местом лежислации, или законодания“, а вместе послужил бы и органом, объединяющим действия центральной администрации. Проект Панина, не чуждый олигархической тенденции, в конце концов не был утвержден Екатериной, но через некоторое время ею был образован Совет при Высочайшем Дворе, служивший для обсуждения важнейших вопросов законодательства, внутреннего управления и внешней политики. Но многие важные дела продолжали вершиться помимо этого Совета, не имевшего, вдобавок, ни точно определенной компетенции, ни строгой внутренней организации и остававшегося, в сущности, таким же „партикулярным местом“, как и другие подобные ему учреждения XVIII века. В царствование Павла I Совет при Высочайшем Дворе был заменен Высочайшим Советом, носившим тот же самый по существу характер. При Александре I этому совету было возвращено прежнее его название, но вскоре затем он был упразднен, как учреждение временное, „редко занимавшееся предметами существенными“ и не имевшее „ощутительного влияния на дела общественные“. На место его указом 30 марта 1801 г. был образован в качестве постоянного учреждения новый совет, названный в указе „непременным, не в лицах, его составляющих, но в его установлении“. Этот Непременный Совет, согласно своему „Наказу“, был „местом, учрежденным при особе государя для рассуждения и уважения дел государственных“. „Поручаемое ему от Нас дело — говорилось в том же „Наказе“ — относится только к части законодательной“. Не имея права издавать „от себя и своего имени никаких указов“, Непр. Совет должен был заниматься обсуждением „государственных постановлений“, как „коренных или непреложных“, так и „временных“, и при этом „никогда не упускать из виду высшего своего предустановления, которое состоит в том, чтобы постановить силу империи российской на незыблемом основании закона“. Кроме обсуждения и решения обыкновенных дел, Непрем. Совету давалось право, если бы он нашел нужным „привести в ясность коренные части государственного управления“, представлять государю о составлении особых комиссий, которые в своей деятельности подчинялись бы контролю совета; последнему поручалось также истребовать от всех учреждений „подробные сведения о состоянии всех частей управления“ и на основании этих сведений „положить удобнейшие и легчайшие средства к поправлению и усовершенствованию всего управления“. Иначе говоря, Непрем. Совету как бы предоставлялась роль ближайшего помощника императора в осуществлении его реформаторских планов, направленных к преобразованию государственных учреждений России. На деле, однако, эта роль досталась „неоффициальному комитету“, составленному из личных друзей Александра I, а Непрем. Совет, в состав которого на первых порах вошли почти исключительно старые сановники двух предыдущих царствований, не получил большого значения в практике государственной жизни. Не удержалось за ним и значение исключительно или хотя бы преимущественно законосовещательного учреждения. С одной стороны, уже очень скоро после его образования вопросы законодательного характера стали решаться и помимо него, через комитет министров и даже по докладам отдельных министров, с другой — в ведение совета постепенно перешло большое количество судебных и административных дел. С таким неопределенным характером просуществовал Непр. Совет вплоть до 1810 г., когда он был преобразован, по плану Сперанского, в Государственный Совет.
В „Проекте уложения государственных законов“, составленном Сперанским в 1809 г., преобразование совета являлось лишь небольшою и сравнительно второстепенной частью предположенной реформы. Целью проекта было коренное преобразование всего государственного строя России, превращение последней в конституционную монархию и соответствующая реформа всех государственных учреждений на основе строго проведенного принципа разделения властей. Законодательную власть монарх должен был осуществлять в сотрудничестве с составленной из выборных представителей имущих классов Государственной Думой, во главе управления ставились министерства, во главе судебной части — сенат, а посредствующим звеном между всеми этими учреждениями и монархом должен был явиться Гос. Совет. „В порядке государственных установлений — говорилось в „Проекте“ — Совет представляет сословие, в коем все действия порядка законодательного, судного и исполнительного в главных их основаниях соединяются и чрез него восходят к державной власти и от нее изливаются. Посему все законы, уставы и учреждения в первых их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Г. Совете и потом действием державной власти поступают к предназначенному им совершению в порядке законодательном, судном и исполнительном“. Но Александр I не решился исполнить весь план Сперанского сразу, и последний попытался осуществить этот план по частям. В этих видах он, между прочим, подал государю особую „Записку о необходимости учреждения Гос. Совета“, в которой доказывал, что и само по себе образование Г. Совета может принести большую пользу, содействуя водворению в России господства „закона твердого и постоянного“ и изгнанию произвола и непрерывного беспорядка из сферы верховного управления. Кроме того, Сперанский указывал, что только путем „отделения части управления и назначения ей особенного порядка“ может быть устранено смешение управления и суда в сенате, которое „дошло уже до такого беспорядка, что, независимо от общего преобразования, нельзя более отлагать нужные меры исправления“. Наконец, в качестве веского аргумента в пользу создания Г. Совета, Сперанский отмечал и тогдашнее положение государственных финансов, требовавшее назначения новых налогов. „Налоги тягостны бывают — утверждал он — особенно потому, что кажутся произвольными. Нельзя каждому с очевидностью и подробностью доказать их необходимость. Следовательно, очевидность сию должно заменить убеждением в том, что не действием произвола, но точною необходимостью, признанною и представленною от совета, налагаются налоги. Таким образом власть державная охранит себя от всех неправых нареканий, заградит уста злонамеренности и злословию и самые налоги не будут казаться столь тягостными с минуты, как признаны будут свободными“. Все эти аргументы подействовали на колебавшегося Александра, и учреждение Г. Совета было решено. В большой тайне было выработано положение о нем, и до самого открытия Совета лишь немногие были посвящены в эту тайну. 1 января 1810 г. 35 сановников, назначенных членами Совета, собраны были во дворец, и император сам открыл новое учреждение.
Внутренняя организация этого учреждения осталась такою же, какая намечалась для него и в первоначальном проекте Сперанского. В Г. Совете председательствовал император или лицо, им назначенное; император же назначал и членов Совета, при чем министры входили в число последних по своему званию. Совет разделялся на четыре департамента: департамент законов, департамент дел военных (фактически довольно скоро уничтожившийся), департамент дел гражданских и духовных и департамент государственной экономии (позднее, в 1832 г., кроме этих четырех департаментов, был образован еще особый департамент дел Царства Польского, но в 1862 г. он был закрыт). Общее собрание Г. Совета составлялось из членов всех департаментов и особо назначенных лиц, присутствовавших только в общем собрании. При Совете была учреждена государственная канцелярия, во главе которой был поставлен государственный секретарь (первым эту должность занял Сперанский). Дела, подготовленные гос. канцелярией, восходили в департаменты Г. Совета или в общее его собрание и решались здесь по большинству голосов, но при этом членам, несогласным с принятым решением, предоставлялось подавать особые мнения, и последние могли дать повод к пересмотру дела в общем собрании, если бы на это последовало высочайшее повеление. Решения общего собрания Г. Совета (а в некоторых особо оговоренных случаях и решения его департаментов, помимо общего собрания) восходили на высочайшее утверждение. При этом утверждение новых законов, уставов и учреждений, равно как дополнений к старым актам такого рода, должно было совершаться по следующей формуле: „вняв мнению Г. Совета, постановляем“. Некоторые из современников Сперанского видели в установлении им этой формулы попытку ограничить самодержавие государя в сфере законодательства мнением большинства Г. Совета. Впоследствии тот же взгляд на значение этой формулы не раз высказывался и в русской историографии. В действительности, однако, роль ограничивающего законодательную власть монарха учреждения в планах Сперанского отводилась не Г. Совету, а неосуществившейся Гос. Думе. И во всяком случае, на практике мнение большинства Г. Совета не приобрело никакой обязательности для монарха, и наряду с мнениями большинства нередко утверждались и мнения меньшинства, а то даже и мнения отдельных членов Совета. Самая формула „вняв мнению Г. Совета“ сравнительно часто употреблялась лишь в первые три года после образования Совета; после 1812 г. она встречалась при Александре I уже очень редко (последний раз в 1824 г.), при Николае I не употреблялась вовсе и, наконец, совершенно исчезла в новом „Учреждении Г. Совета“ 15 апреля 1842 г. Еще до этого, 12 июня 1827 г., высочайше утвержденной запиской председателя Г. Совета были установлены специальные формы на случай утверждения мнения меньшинства или постановления особой резолюции.
Не приобретя того значения, какое намечалось для него в первоначальном плане Сперанского, так и не осуществившемся полностью, не сделавшись органом, объединяющим всю деятельность правительства и, прежде всего, занимающим место посредника между монархом и законодательным учреждением, Г. Совет мог содействовать лишь внесению несколько большего порядка в ход правительственной работы. Кое-какие результаты и были, действительно, достигнуты в этом направлении путем образования Г. Совета, но нельзя сказать, чтобы эти результаты были особенно значительны. Компетенция Г. Совета с самого начала была довольно широка. На его предварительное рассмотрение должны были поступать вопросы об установлении новых и отмене прежних законов, о частных изменениях в законах и о толковании последних, общие меры и распоряжения, принимаемые к успешнейшему исполнению существующих законов, уставов и учреждений, чрезвычайные общие внутренние меры, объявление войны и заключение мира, ежегодные государственные бюджеты и чрезвычайные финансовые меры, все дела об отчуждении в частное владение государственных доходов или имуществ и о вознаграждении частных лиц за имущество, употребляемое на государственные нужды, и, наконец, отчеты всех министерств. С течением времени предметы ведения Г. Совета еще более увеличились в числе — между прочим, он был привлечен и к отправлению судебных функций в судебных делах, подлежащих разрешению высочайшей власти, — но широта его компетенции не обеспечила ему большого значения. В частности, даже в сфере законодательства ему не удалось удержать за собою и того значения единственного места рассмотрения законодательных вопросов, какое первоначально предполагалось придать ему при его образовании. Уже Учреждение министерств 1811 г. допустило некоторые отступления от того порядка, согласно которому никакой законопроект не мог быть представлен государю помимо Г. Совета и утвержден без обсуждения в последнем. В дальнейшем такие отступления становились все более частыми и многочисленными. Чем дальше шло время, тем больше утрачивал Г. Совет свое центральное положение и тем чаще важные вопросы законодательства и управления решались помимо него, через комитет министров или даже по докладам отдельных министров. При таких условиях работа Г. Совета мало могла способствовать водворению сколько-нибудь твердого порядка в ходе государственных дел, и само это учреждение постепенно обратилось в своего рода убежище для старых сановников, отошедших или отстраненных от активной деятельности. В таком виде, с некоторыми несущественными изменениями в своей внутренней организации, Г. Совет просуществовал до 1906 г. — года созыва первой Государственной Думы.
Указом 27 августа 1905 г. председатель Г. Совета был сделан по своей должности членом совета и комитета министров, но совершившееся вскоре упразднение ком. министров и изменение роли самого Г. С. лишили эту меру всякого значения. Резко изменилось положение Г. Совета после манифеста 17 октября 1905 г., объявившего Г. Думу законодательным учреждением. Уже во всеподданнейшем докладе гр. Витте, опубликованном с высочайшей пометкой: „принять к руководству“ одновременно с манифестом 17 октября, говорилось, что „весьма важно сделать реформу Г. Совета на началах видного участия в нем выборного элемента, ибо только при этом условии можно ожидать нормальных отношений между этим учреждением и Г. Думой“. Однако, предположенная реформа затянулась и была выполнена только уже в следующем году. Манифест 20 февраля 1906 г. возвестил, что „к участию в законодательной деятельности Г. Совета призываются в равном числе с членами, присутствующими в нем по назначению, выборные члены от духовенства господствующей в России православной церкви, от дворянства и земства, а также представители науки, торговли и промышленности“ и что „в сем обновленном составе Г. Совету предоставляются в делах законодательства равные с Государственною Думою права“. Сообразно этому, обещание манифеста 17 октября „установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Г. Думы“, было в манифесте 20 февраля заменено „общим правилом, что со времени созыва Г. Совета и Г. Думы, закон не может восприять силы без одобрения Совета и Думы“. Законопроект, не принятый Думой или Советом, должен был признаваться отклоненным. Совету предоставлялось право законодательной инициативы в таком же объеме и на таких же условиях, как и Думе, равно как предоставлялось, подобно этой последней, обращаться с запросами к министрам по поводу незакономерных действий властей. Подобно Думе, Совет должен был впредь ежегодно созываться и распускаться именными указами монарха и, подобно ей же, должен был сам проверять полномочия своих выборных членов. Одновременно с этими изменениями в положении Г. Совета именным указом того же 20 февраля 1906 г. было совершено преобразование личного состава этого учреждения на указанных в манифесте началах, а двумя месяцами позднее, 24 апреля, состоялось и утверждение выработанного в особом совещании нового Учреждения Гос. Совета.
Согласно этим двум последним актам, состав Г. Совета и роль его в деле законодательства и управления определялись в следующих чертах. Число назначенных членов Совета, призываемых к участию в его заседаниях, не должно превышать общего числа членов Совета по выборам, при этом назначенные члены Совета увольняются только по их просьбам. Состав присутствующих в Совете членов по назначению, равно как состав его членов по выборам, ежегодно публикуется во всеобщее сведение. Выборные члены Совета избираются: от духовенства православной церкви, от губернских земских собраний, от дворянских обществ, от академии наук и университетов, от совета торговли и мануфактур, московского его отделения, местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ. Представители духовенства избираются синодом в числе трех монашествующих из кандидатов, указанных епархиальными епископами, и трех священников из кандидатов, намеченных белым духовенством на благочиннических съездах. Представители от земств избираются по одному от каждого губернского земского собрания. Дворянские общества в губерниях и областях, в которых производятся дворянские выборы, избирают из своей среды по два выборщика каждое, а на съезде этих выборщиков в Петербурге они избирают из своей среды 18 членов Г. Совета. Академия Наук и советы университетов выбирают по три выборщика, первая из числа ординарных академиков, вторые — из ординарных профессоров; съезд этих выборщиков, собирающийся также в Петербурге, избирает из своей среды 6 членов Г. Совета. Наконец, в качестве представителей купечества и промышленников избираются 12 членов Г. Совета (6 от торговли и 6 от промышленности) на съезде, составленном из выборщиков от совета торговли и мануфактур, московского его отделения, местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ. Все эти выборные члены Г. Совета избираются на девятилетний срок, при чем через каждые три года треть каждого разряда этих членов по очереди выбывает из Совета, и на их места производятся новые выборы, на которых могут быть вновь избраны и выбывшие. Не могут быть избираемы в члены совета: женщины, лица, не достигшие 40-летнего возраста, не окончившие курса хотя бы в средних учебных заведениях или не выдержавшие соответствующего испытания, иностранные подданные и лица, подпавшие под действие условий, лишающих права на участие в выборах в Г. Думу. Таким образом, „обновление“ состава Г. Совета свелось к тому, что к назначенным из среды бюрократии членам было прибавлено такое же количество выборных членов, в большинстве своем являющихся представителями крупного, по преимуществу дворянского землевладения и крупной буржуазии, и созданная этим путем сословно-бюрократическая коллегия была обращена в верхнюю палату, равноправную в деле законодательства с Г. Думой.
Наряду с общим собранием Совета, которому предназначена была эта роль, новое „Учреждение Г. Совета“ сохранило в последнем и департаменты в числе двух. Департаменты эти образуются из председателей и членов, определяемых высочайшею властью из числа членов Г. Совета по назначению, и ведают административные, финансовые и судебные дела, оставшиеся в компетенции Г. Совета. Ведению первого департамента подлежат: дела об учреждении заповедных имений, дела об утверждении в почетных достоинствах и о передаче дворянами фамилий, гербов и титулов; дела, поступающие из общих собраний сената; дела об ответственности за преступления, совершенные членами Г. Совета и Г. Думы при исполнении их обязанностей, а также об ответственности за нарушение долга службы высшими чинами администрации; дела об употреблении имуществ, которые были пожертвованы казне, органам самоуправления или какому-либо учреждению на определенную цель, но дальнейшее употребление которых на эту цель стало невозможным. Ведению второго департамента подлежат: кассовый отчет министра финансов, годовые отчеты Госуд. банка и сберегательных касс, годовые отчеты Дворянского и Крестьянского банков, отчеты петербургской и московской Ссудной казны в случае разногласия между министром финансов и госуд. контролером, годовой отчет по операции выдачи ссуд на сельско-хозяйственные улучшения, дела о разрешении постройки частных железных дорог без ассигновки средств из казны и об устройстве подъездных путей, когда для этого требуется высочайшее разрешение, дела о способах удовлетворения претензий правительства к железным дорогам, принятым в казенное заведывание от несостоятельных обществ, и, наконец, дела об отводе, продаже и отдаче в потомственное пользование участков казенной земли в некоторых особо оговоренных случаях. Сверх того ведению департаментов Г. Совета подлежат также дела, вносимые в них на основании особых узаконений, равно как по особенным высочайшим повелениям. Решения департаментов представляются в мемориях на высочайшее усмотрение, а исполнение по делам департаментов совершается либо именными указами, либо объявляемыми председателями департаментов высочайшими повелениями. Кроме департаментов, при Г. Совете имеются еще два учреждения: особое присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев, составленное из определяемых в него высочайшей властью четырех членов Г. Совета по назначению, и особое присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департаментов сената, состоящее из председателя и четырех членов, определяемых высочайшей властью из числа членов Г. Совета по назначению и сенаторов. Наконец, при Г. Совете имеется еще государственная канцелярия, главное управление которой принадлежит государственному секретарю. Помимо делопроизводства в Г. Совете, его департаментах и особых присутствиях, государственная канцелярия ведает также, под наблюдением государственного секретаря, разработку и издание Свода Законов и местных узаконений, Продолжения к Своду и Полного Собрания Законов.
В общем значение Г. Совета в административных делах с реформою 1906 г. уменьшилось. Что же касается его роли в сфере законодательства, то здесь он был предназначен, главным образом, к тому, чтобы служить противовесом и тормозом для Гос. Думы. Так его роль и была понята в широких кругах общества. Первая Дума собиралась поэтому бороться с Г. Советом и уже в своем ответе на тронную речь отметила, что „народ только тогда с истинною силою и воодушевлением, с истинною верою в близкое преуспеяние родины будет выполнять творческое дело обновления жизни, когда между ним и престолом не будет стоять Г. Совет, составленный из назначенных сановников и выборных от высших классов населения“. Однако, ни первой, ни второй Думе не пришлось вступать в непосредственные конфликты с Г. Советом, так как раньше, чем могли состояться такие конфликты, обе эти Думы были распущены правительством, спешившим скорее разделаться с ними и потому не пожелавшим дожидаться действия заранее заготовленного тормоза, который способен был свести на нет все результаты законодательной работы Думы, но не мог уничтожить ее агитационного значения. Свою роль тормоза Г. Совету пришлось исполнить уже по отношению к третьей Думе, в те редкие моменты ее деятельности, когда третьедумское большинство позволяло себе кое-какие либеральные увлечения. Так, Г. Советом был отвергнут в виду его сравнительного либерализма принятый третьей Думой вероисповедный законопроект и точно также были отвергнуты Советом и некоторые другие законопроекты, прошедшие в третьей Думе. Подчас Совет отвергал даже такие законопроекты, которые в Думе находили себе защиту со стороны членов правительства, и правительство, само неуклонно шедшее все дальше по пути реакции, видело в этих действиях Совета лишь своего рода услугу. Но, принимая такого рода услуги, оно наряду с этим вовсе не думало сколько-нибудь серьезно смотреть на законодательные права Г. Совета и при первом же случае самым наглядным образом показало, как оно относится в действительности к этим правам. Когда в марте 1911 г. большинство Г. Совета отвергло проводившийся председателем совета министров Столыпиным и принятый Думой законопроект о земстве в западных губерниях, занятия Думы и Совета были прерваны на три дня, и за это время спорный законопроект был превращен правительством в закон на основании 87 ст. Основных Законов, позволяющей правительству принимать экстренные законодательные меры в то время, когда нет занятий Г. Думы. Трудно было яснее показать всю иллюзорность законодательных прав Г. Совета, вполне приравнивающегося в этом отношении к Государственной Думе и наравне с ней предназначенного служить лишь декоративным прикрытием действительного характера современного русского государственного строя.
Для истории Г. Совета до 1905 г. см. В. Г. Щеглов, „Государственный Совет в России“, т. I (1892); т. II, вып. 1 (1895).