Резолютивная часть объявлена 06.08.2015
Определение в полном объеме изготовлено 12.08.2015
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Прониной М.В.,
судей Першутова А.Г., Попова В.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда города Москвы от 25.06.2014 по делу № А40-2159/2014, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 12.09.2014 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 26.12.2014 по указанному делу
по иску государственного унитарного предприятия «Махачкалинское пассажирское автотранспортное предприятие № 2» к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании за счет казны Российской Федерации убытков в размере 240 987 325 рублей 30 копеек (согласно уточнениям, принятым судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Дагестан.
В заседании приняли участие представители:
от Министерства финансов Российской Федерации (заявителя) – Рыбина И.В., Смирнова А.А.;
от государственного унитарного предприятия «Махачкалинское пассажирское автотранспортное предприятие № 2» (истца) – Титов А.С.;
от Агентства по транспорту и дорожному хозяйству Республики Дагестан (ранее – Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Дагестан) (третьего лица) – Чапанов Т.И.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В., выслушав объяснения представителя Министерства финансов Российской Федерации, поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения по доводам кассационной жалобы представителя государственного унитарного предприятия «Махачкалинское пассажирское автотранспортное предприятие № 2» и представителя Агентства по транспорту и дорожному хозяйству Республики Дагестан, полагавших оспариваемые судебные акты законными и обоснованными, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
государственное унитарное предприятие «Махачкалинское пассажирское автотранспортное предприятие № 2» (далее – предприятие) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании за счет казны Российской Федерации убытков, возникших у предприятия в связи с бесплатной перевозкой в 2010 году льготных категорий граждан, включенных в федеральный регистр льготников.
Из материалов дела следует, что предприятие в период с января по декабрь 2010 года осуществляло бесплатные перевозки в пригородном и междугородном внутриреспубликанском сообщении своим автомобильным транспортом льготных категорий граждан, в том числе включенных в федеральный регистр льготников.
Договор на перевозку пассажиров льготных категорий предприятием не заключался.
Представитель предприятия пояснил, что перевозка осуществлялась на основании распоряжения Государственного управления по транспорту Республики Дагестан от 30.09.2009 № 02-395, согласно которому руководителям автотранспортных организаций было предписано до принятия соответствующего законодательства обеспечить бесплатный проезд на всех видах транспорта, в том числе льготных категорий граждан, относящихся к федеральному регистру, и постановления Правительства Республики Дагестан от 08.10.2009 № 343 «Об обеспечении равной доступности услуг общественного транспорта на территории Республики Дагестан» (далее – постановление № 343). Постановление № 343 было принято во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 № 802 «Об утверждении Правил предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» (далее – постановление № 802). Поскольку постановление № 802 утратило силу с 2010 года, представитель предприятия полагает, что автоматически утратило силу и постановление № 343.
Представитель предприятия утверждал, что именно с 2010 года в отсутствие нормативных актов, регулирующих вопросы компенсации расходов субъектов Российской Федерации на перевозку льготных пассажиров, прекратилось финансирование Российской Федерацией расходов на компенсацию убытков организациям, осуществляющим перевозку.
Полагая, что компенсация расходов предприятия на перевозку льготников федерального регистра должна быть возмещена федеральным бюджетом, предприятие обратилось в арбитражный суд с настоящим иском.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 25.06.2014 с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу предприятия взыскано 161 093 589 рублей 30 копеек убытков, в остальной части иска отказано.
Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 12.09.2014 решение оставлено без изменения.
Арбитражный суд Московского округа постановлением от 26.12.2014 решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции оставил в силе.
Частично удовлетворяя заявленные требования, суды руководствовались статьями 12, 16, 790, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 122-ФЗ), постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».
Суды исходили из того, что в соответствии с законодательством о федеральном бюджете на соответствующий год главным распорядителем бюджетных средств является Министерство финансов Российской Федерации. Расходы по предоставлению льготного проезда тем категориям граждан, которым в результате введения в действие Закона № 122-ФЗ взамен льготы в виде бесплатного проезда были предоставлены регулярные денежные выплаты из федерального бюджета (федеральный регистр), должны финансироваться из федерального бюджета. Суд согласился с расчетом убытков, представленным истцом, указав на отсутствие методики расчета компенсации затрат транспортных предприятий при перевозке льготной категории граждан.
Между тем судами не учтено следующее.
В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Законом № 122-ФЗ были изменены ранее существовавшие по вопросам совместного ведения в указанной сфере полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также изменен порядок предоставления льгот отдельным категориям граждан, имеющим право на льготный проезд в общественном городском и пригородном общественной транспорте, предусмотренных ранее принятыми федеральными законами. С 01.01.2005 предоставление льготы по проезду в городском и пригородном общественном транспорте в натуральной форме заменено на компенсационную денежную выплату. Вместе с тем данный закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового имущественного положения, а также других обстоятельств.
Для реализации нового порядка предоставления льгот в Федеральный закон от 16.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ) включена статья 26.3.1 «Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения» и внесены изменения в статью 26.3 «Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».
В соответствии со статьей 26.3 названного Федерального закона полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может, в порядке и в случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе и в соответствии с федеральными целевыми программами. Особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного страхования (пункт 1).
Пунктом 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 судам было разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.
В силу абзаца 2 части 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, не отнесенных в соответствии с Законом № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируются за счет средств бюджета Российской Федерации.
Полномочия по предметам совместного ведения, отнесенные в соответствии с Законом № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируются за счет средств субъектов Российской Федерации.
Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в частности отнесено решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 – 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе, за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий.
Таким образом, исходя из приведенных правовых норм, выплата пособий на оплату проезда на общественном транспорте гражданам, относящимся к федеральном регистру льготников, признается расходным обязательством субъектов Российской Федерации.
Распоряжением Правительства Республики Дагестан от 14.03.2005 № 46-р льготы по бесплатному проезду отдельных категорий граждан, которым такое право было предоставлено федеральным законодательством, сохранялись до 01.01.2006.
Постановлением Правительства Республики Дагестан от 08.10.2009 № 343 (далее – постановление № 343) утвержден Порядок осуществления в Республике Дагестан с 01.01.2009 ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан взамен бесплатного проезда (далее – Порядок).
Порядок устанавливает правила предоставления отдельным категориям граждан, постоянно проживающим на территории Республики Дагестан и имеющим в соответствии с законодательством Российской Федерации право на меру социальной поддержки по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта (кроме такси) на территории Республики Дагестан ежемесячной денежной выплаты взамен бесплатного проезда, содержит формулу, по которой определяется размер ежемесячной денежной выплаты, а также правила оформления гражданами права на ежемесячную денежную выплату.
Вопреки доводам предприятия названное постановление не утратило силу и не отменено в установленном законом порядке.
Таким образом, бесплатный проезд на общественном транспорте на территории Республики Дагестан была заменен на предоставление льготникам ежемесячной денежной выплаты.
Судебная коллегия полагает, что при таких обстоятельствах у судов отсутствовали основания для удовлетворения иска.
В соответствии с частью 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Принимая во внимание, что судами при рассмотрении настоящего дела были нарушены нормы материального права, что привело к принятию неправильных судебных актов, Судебная коллегия отменяет обжалуемые судебные акты и, не передавая дело на новое рассмотрение, принимает новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11 – 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
решение Арбитражного суда города Москвы от 25.06.2014 по делу № А40-2159/2014, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 12.09.2014 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 26.12.2014 по указанному делу отменить.
В удовлетворении иска государственного унитарного предприятия «Махачкалинское пассажирское автотранспортное предприятие № 2» отказать.
Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.