Резолютивная часть объявлена 22.09.2015
Определение в полном объеме изготовлено 23.09.2015
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи М.В. Прониной,
судей Першутова А.Г., Попова В.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело № А40-3954/2014 Арбитражного суда города Москвы по кассационной жалобе Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда города Москвы от 08.07.2014, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 24.09.2014 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 20.02.2015 по указанному делу
по иску общества с ограниченной ответственностью «Автохозяйство» к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании за счет казны Российской Федерации денежных средств в сумме 2 249 556 рублей 48 копеек, понесенных в связи с перевозкой льготных категорий граждан федерального регистра (согласно уточнениям, принятым судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
С участием в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Кировской области в лице Департамента финансов Кировской области, Администрации города Кирова, КОГКУ «Дорожный комитет Кировской области», Департамента дорожного хозяйства и транспорта Кировской области.
В заседании приняли участие представители:
от Министерства финансов Российской Федерации (заявителя) – Смирнова А.А.
От общества с ограниченной ответственностью «Автохозяйство» (истца) поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя общества.
Представители третьих лиц в судебное заседание не явились, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, что в силу части 2 статьи 291.10 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не препятствует рассмотрению кассационной жалобы.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В., выслушав объяснения представителя Министерства финансов Российской Федерации, поддержавшего доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
решением Арбитражного суда города Москвы от 08.07.2014, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 24.09.2014 и постановлением Арбитражного суда Московского округа от 20.02.2015, иск удовлетворен.
При рассмотрении спора суды исходили из следующего.
Между муниципальным образованием «Город Киров» в лице администрации муниципального образования «Город Киров» (заказчиком) и обществом (исполнителем) заключен договор 07.12.2009 № 04-1235 об осуществлении перевозок пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова, предметом которого являлась обязанность исполнителя осуществлять перевозки граждан городским пассажирским транспортом общего пользования по территории г. Кирова по автобусным маршрутам №№ 14, 33, 67.
Срок действия договора с 01.01.2010 по 31.12.2014.
Обществом в период с 01.01.2010 по 31.08.2012 выполнялись перевозки городским пассажирским транспортом общего пользования граждан, оплачивающих проезд по полному тарифу, по льготному тарифу (разница между полной и льготной стоимостью), а также граждан, пользующихся правом бесплатного проезда, в том числе участников Великой Отечественной войны, инвалидов Великой Отечественной войны, бывших несовершеннолетних узников фашистских концлагерей, а также Героев СССР, Героев Российской Федерации, полных кавалеров орденов Славы и Трудовой Славы.
На территории Кировской области в спорные периоды на перевозку пассажиров действовали тарифы, установленные Региональной службой по тарифам Кировской области, в соответствии с которыми полная стоимость проезда в 2010 году составляла 10 рублей, с 01.01.2011 по 15.04.2011 – 10 рублей., с 16.04.2011 по 31.12.2011 – 12 рублей, с 01.01.2012 по 31.08.2012 – 12 рублей.
По сведениям администрации города Кирова (письмо от 28.01.2013 № 69-21-16), выступавшей заказчиком пассажирских перевозок в муниципальном образовании, доля истца в общем объеме транспортных перевозок пассажиров в городе Кирове составила в 2010 году - 7,4%, в 2011 году – 6,9%, в 2012 году – 5,9%.
Общество утверждало, что в период с 01.01.2010 по 31.08.2012 в Кировской области отсутствовал порядок возмещения недополученных доходов от перевозки пассажиров, имеющих право бесплатного проезда. Проездных билетов (разовых или долгосрочных) или единых социальных проездных билетов для данной категории граждан не вводилось, натурных обследований пассажиропотоков также не проводилось.
Согласно расчету истца общая сумма выпадающих доходов по городским перевозкам составила 2 249 556 руб. 48 коп.
Данные обстоятельства явились основанием для обращения общества в арбитражный суд с настоящим иском.
Удовлетворяя заявленные требования, суды руководствовались статьями 15, 16, 786, 790, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 122-ФЗ), постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».
Суды пришли к выводу о том, что в связи с переходом к новой системе социальной защиты граждан и разделением льготных категорий граждан на федеральный и региональный регистр, соответственно были разделены полномочия по финансированию мер социальной поддержки, которые в рамках мероприятий по равной доступности услуг общественного транспорта, в отношении федеральных льготников были приняты на себя Российской Федерацией, в отношении региональных льготников – соответствующим субъектом Российской Федерации.
Перевозка граждан, включенных в федеральный регистр льготников, произведена истцом в интересах Российской Федерации как публично-правового образования, поскольку осуществление мер социальной поддержки федеральных льготников является полномочием Российской Федерации, финансирование данного вида расходов производится из федерального бюджета и относится к расходным обязательствам Российской Федерации.
Суды признали правильным расчет убытков, представленный истцом, указав, что постановления Правительства Кировской области от 23.10.2008 № 150/430 и от 25.01.2012 № 136/24 «Об утверждении порядка предоставления из областного бюджета денежных средств юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозку пассажиров автомобильным и электрифицированным транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения на возмещение им недополученных доходов в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области» не могут применяться при расчете убытков общества от перевозки граждан, пользующихся правом бесплатного проезда.
Денежные средства в сумме 6 299 290 рублей, перечисленные обществу из бюджета Кировской области за 2010–2012 годы, являлись возмещением недополученных доходов от перевозки пассажиров, имеющих право льготного проезда за частичную оплату, по областным полномочиям. Минфином России не представлено доказательств выделения Кировской области или непосредственно перевозчикам из федерального бюджета денежных средств, достаточных для возмещения убытков истцу, вызванных предоставлением им права бесплатного проезда федеральным льготникам.
Между тем судами не учтено следующее.
В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 122-ФЗ) были изменены ранее существовавшие по вопросам совместного ведения в указанной сфере полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также изменен порядок предоставления льгот отдельным категориям граждан, имеющим право на льготный проезд в общественном городском и пригородном общественном транспорте, предусмотренных ранее принятыми федеральными законами. С 01.01.2005 предоставление льготы по проезду в городском и пригородном общественном транспорте в натуральной форме заменено на компенсационную денежную выплату. Вместе с тем данный закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.
Для реализации нового порядка предоставления льгот в Федеральный закон от 16.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ) включена статья 26.3.1 «Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения» и внесены изменения в статью 26.3 «Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».
В соответствии со статьей 26.3 названного Федерального закона полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и в случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе и в соответствии с федеральными целевыми программами. Особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (пункт 1).
Пунктом 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 судам было разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.
В силу абзаца 2 части 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, не отнесенные в соответствии с Законом № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируются за счет средств бюджета Российской Федерации.
Полномочия по предметам совместного ведения, отнесенные в соответствии с Законом № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируются за счет средств субъектов Российской Федерации.
Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в частности отнесено решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 – 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных детей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставленных субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий.
Таким образом, исходя из приведенных норм, выплата пособий на оплату проезда на общественном транспорте гражданам, относящимся к федеральному регистру льготников, признается расходным обязательством субъектов Российской Федерации, иск к Российской Федерации предъявлен необоснованно.
Межбюджетные трансферты, предусмотренные постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 № 802 «Об утверждении Правил предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации» (далее – постановление № 802), предоставлялись бюджетам субъектов Российской Федерации до 2010 года, пока в субъектах формировались условия и принимались нормативные акты для выполнения поставленной перед ними Законом № 122-ФЗ задачи перехода к новой системе правового регулирования по вопросам социального обеспечения льготных категорий граждан на основе принципа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В 2010 году в связи с принятием Федерального закона от 02.12.2009 № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов» и постановления Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 № 1181 «О мерах по реализации федерального закона «О федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов» постановление № 802 утратило силу, также изменился порядок предоставления межбюджетных трансфертов на цели обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта.
Выводы судов о том, что финансирование обеспечения льготных перевозок относится к расходным обязательствам Российской Федерации, которые она обязана осуществлять в форме предоставления субвенций, сделаны без учета изменения законодательства, а также без установления механизма предоставления межбюджетных трансфертов в спорный период.
Постановлениями Правительства Кировской области от 21.07.2008 № 140/286 и от 24.10.2011 № 124/524 определен перечень граждан, проживающих на территории Кировской области, имеющих право на льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и автомобильном транспорте пригородного сообщения, к которым отнесены и льготные категории граждан федерального регистра.
Постановлениями Правительства Кировской области от 23.10.2008 № 150/430 и от 25.01.2012 № 136/24 утвержден Порядок предоставления из областного бюджета денежных средств юридическим лицам – предприятиям транспорта и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозку пассажиров автомобильным и электрифицированным транспортом городского и пригородного сообщения, на возмещение им недополученных доходов в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области.
Данные нормативные акты не предусматривают предоставление компенсации только при перевозке региональных льготников.
Постановления от 23.10.2008 № 150/430 и от 25.01.23012 № 136/24 содержат положения о методике подсчета подлежащих выплате из областного бюджета денежных средств лицам, осуществляющим перевозку пассажиров в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан – жителей Кировской области.
Сумма недополученных доходов определяется по формуле:
Дн (недополученные доходы) = (То – Тл) х К х К1,
где То – тариф на перевозку пассажиров на городских маршрутах для граждан, не имеющих права на льготный проезд; Тл – тариф на перевозку пассажиров на городских маршрутах для граждан, имеющих право на льготный проезд; К – количество перевезенных пассажиров соответствующих льготных категорий; К1 – коэффициент для городских маршрутов – 05.
Общество определило размер убытков, используя сведения о списочном количестве граждан, имеющих право бесплатного проезда, проживающих в городе Кирове, цене обычного разового билета, сведения о среднероссийском количестве поездок пассажиров-льготников на двух видах транспорта (60 поездок), удельном весе общества в общем объеме перевозок пассажиров в городе Кирове.
Таким образом, общество при расчете убытков не применило формулу расчета недополученных доходов, основывалось исключительно на среднестатистической величине количества поездок, достоверных сведений о фактическом количестве перевезенных льготных пассажиров в рассматриваемые периоды не представило.
Общество не подтвердило ни факт причинения ему убытков, ни их размер, что исключает возможность удовлетворения иска.
В соответствии с частью 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Принимая во внимание, что судами при рассмотрении настоящего дела были существенно нарушены нормы материального права, которые повлияли на исход дела, Судебная коллегия отменяет обжалуемые судебные акты и, не передавая дело на новое рассмотрение, принимает новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Руководствуясь статьями 176, 291.11 – 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
решение Арбитражного суда города Москвы от 08.07.2014 по делу № А40-3954/14, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 24.09.2014 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 20.02.2015 по указанному делу отменить.
В иске обществу с ограниченной ответственностью «Автохозяйство» отказать.
Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.