Организация продовольственного дела в период 1891—1892 годов[править]
Нижегородская губерния лежит в той полосе России, которая была захвачена памятным неурожаем 1891 года. Сельскому населению губернии, хозяйство которого было уже расшатано и ранее, пришлось пережить тяжкую годину. Такого крупного и широко распространённого неурожая, как неурожай 1891 года, губерния не испытывала ни разу за целый ряд последних десятилетий. Особенно сильно пострадали от него хлебородные — южные и центральные — уезды. Лесистая и малоплодородная северо-западная часть губернии была менее затронута неурожаем. Однако здесь особенно тяжело отозвалась другая черта голодного года — крайне высокие цены на хлеб. Промысловое население, покупающее хлеб, теперь должно было тратить на пропитание гораздо более, чем прежде. А прибыльность всех заработков резко упала.
Чрезвычайное бедствие вызвало и чрезвычайные мер помощи. Эта помощь была нужна для того, чтобы обеспечить пропитание населения значительной части губернии в голодный год и обсеменение крестьянских полей озимым хлебом осенью 1891 года и яровым — весной 1892 г.
Источником помощи служили, главным образом, общегосударственные средства, из которых было выдано заимообразно Нижегородскому губернскому земству, с июля 1891 г. по май 1892 г., 6.600.000 р. Кроме того, на продовольственную помощь были обращены и относительно небольшие остатки местных продовольственных средств, имевшихся к началу голодного года в некоторых уездах. Наконец, наряду с помощью официальных учреждений шли благотворительные пожертвования, тоже принявшие широкие размеры в голодную годину.
Организация продовольственного дела в Нижегородской губернии в голодный год заключала в себе много особенностей, отличавших её от обычных порядков, установленных для удовлетворения продовольственных нужд населения при нормальных обстоятельствах. Эти особенности вызывались, прежде всего, сложностью тех задач, которые стояли перед учреждениями, призванными к участию в деле. Первой из таких задач являлось возможно точное определение общих размеров продовольственной нужды и количества средств, необходимых для пособия этой нужде. Правильная продовольственная смета, твёрдо установленная при самом начале операции, составляет одно из важнейших условий планомерного осуществления этой операции, застрахованного от неожиданностей и случайностей.
В 1891 году точность и своевременность сметных исчислений имели особое значение ввиду самих размеров бедствия, постигшего губернию. Для заготовки необходимых продовольственных средств требовались энергичные и быстрые меры. А для этого, прежде всего, нужно было знать: какое количество хлеба должно быть заготовлено и какими средствами для этого может располагать земство. Недостаточность продовольственной помощи в нужное время могла иметь очень печальные последствия. С другой стороны, необходимая осторожность в исчислениях подсказывалась, не говоря о других соображениях, заимообразным характером пособий. Полученные населением пособия накладывали на него соответствующий долг, а крестьянство губернии и без того уже было обременено очень крупными долгами и податными недоимками.
Если точный и быстрый учёт тех последствий, которые должен был повлечь за собой недород хлебов на такой большой площади, какая была захвачена неурожаем 1891 года в Нижегородской губернии, и сам по себе представлял дело большой трудности, — то в данном случае присоединялась ещё и новизна дела, а также и существование некоторого недоверия к результатам земских исчислений, указывающих на цифры необходимых ссуд, которые ещё ни разу не выдавались на продовольственные нужды. Чтобы победить это недоверие, нужно было обосновать сметные вычисления особо вескими данными, убеждающими в их достоверности. Как увидим ниже, в Нижегородской губернии этого удалось достигнуть не сразу.
Следующую составную часть продовольственной операции должна была составить заготовка и распределение по местам нужды продовольственных запасов.
Пособия за счёт ссуды, выданной земству из сумм государственного казначейства, могли быть оказаны только в форме выдач зерном и мукой, а не деньгами. Т. к. при общем недостатке хлебных запасов в губернии приобретение на местах хлеба самим нуждающимся населением было невозможно. Отсюда для учреждений, распоряжавшихся продовольственным делом, возникала в высшей степени сложная и трудная задача закупки и своевременной доставки на места нужды нескольких миллионов пудов хлеба, необходимого для прокормления населения и обсеменения той части полей, которая не могла быть засеяна средствами самих крестьян. Земству пришлось выступить в необычной для него роли крупного хлебного закупщика, и притом при совершенно ненормальных условиях хлебного рынка того времени.
Если бы дело ограничилось только этой хозяйственной операцией, то и тогда громадность её размеров и экстренность выполнения требовали бы чрезвычайных усилий и крайнего напряжения сил всех органов, призванных к участию в деле. Но предстояла и другая, едва ли не более сложная и трудная задача — правильно распределить между нуждающимися заготовленные запасы и своевременно оказать помощь, не допуская крайних проявлений нужды и разорения крестьянского хозяйства. При этом в распоряжении земства не было никакой подчинённой ему организации для исполнительных действий на местах, в волостях и селениях. Самой мелкой земской единицей в то время был целый уезд. Также не существовало и независимых от земства организаций (в роде, например, сети приходских попечительств и т. п. учреждений), услугами которых можно было бы воспользоваться в данном случае. Поэтому предстояло либо создать специальные временные органы для распределения пособий на местах, либо прибегнуть к помощи официальных учреждений, не связанных с земством и не приспособленных к новым обязанностям, выпавшим на их долю.
Наконец, немалые трудности должно было представить и сведéние точных и подробных счетов по всей операции, выполнение которой, распределённое между несколькими учреждениями и многочисленными специальными агентами, привлечёнными к делу, — происходило при условиях далеко не обычных и не нормальных.
Все эти условия работы, предстоявшей для удовлетворения продовольственных потребностей населения в голодный год, делали невозможным выполнение этой работы исключительно силами обычного контингента земских работников. И в действительности мы видим, что помимо увеличения рабочих сил постоянных земских органов — губернской и уездных земских управ, — в период продовольственной операции 1891-92 гг. ещё были образованы особые временные продовольственные комиссии, которые должны были разделить с управами труд заведывания продовольственным делом. Первое же экстренное губернское земское собрание, созванное для обсуждения продовольственных вопросов в июле 1891 года, организовало из своей среды специальную губернскую земскую продовольственную комиссию при губернской управе. В состав этой комиссии вошли несколько гласных по выбору собрания, председатели всех уездных управ, губернский предводитель дворянства и представители казны и уделов. По инициативе губернской продовольственной комиссии затем организовывались особые продовольственные комиссии под председательством уездных предводителей дворянства — во всех уездах, постигнутых неурожаем.
Кроме устройства особых временных продовольственных органов, другой особенностью земской продовольственной организации в голодный год являлась бóльшая против обычной централизация заведывания этим делом, а именно: сосредоточение главной части всех заготовительных операций в губернской управе. Независимо от общего заведывания суммами ассигнованной правительством земству продовольственной ссуды и общего руководства всеми оборотами, производимыми за счёт этой ссуды, возлагаемого губернской управой по закону, на ней лежала ещё и главная часть исполнительных действий по хозяйственной стороне операции (заготовлению, хранению и распределению на местах продовольственных запасов), в обычное время выполняемых уездными органами. Непосредственные распоряжения по другой главной стороне продовольственной операции — по распределению пособий среди нуждающегося населения — по самому существу своему должны были подлежать ведению местных уездных органов. Роль губернских продовольственных учреждений тогда могла заключаться только в подаче общих руководительных указаний и в наблюдении за их выполнением.
Сверх того, губернская управа принимала деятельное участие и в установлении продовольственной сметы путём непосредственных исследований размеров продовольственной нужды в пострадавших от недорода уездах. Наконец, к обязанностям губернской управы относилось составление общей отчётности по всей операции.
Этими частичными изменениями в строе собственно земских продовольственных органов и обычном распределении между ними обязанностей по продовольственному делу не ограничивались особенности продовольственной организации в период 1891-92 гг. Сложность и обширность предстоящей операции заставляла искать помощи для её успешного выполнения и вне круга земских органов. Такая помощь могла быть оказана или со стороны местных жителей тех районов губернии, которые были постигнуты нуждой, или со стороны правительственных учреждений. Помощью местных жителей широко воспользовалась губернская управа при сборе данных о размерах продовольственной нужды для составления продовольственной сметы. В период выполнения этой сметы организация общественного участия в продовольственном деле в силу разных обстоятельств не получила в Нижегородской губернии сколько-нибудь значительного развития. Только в Макарьевском уезде это участие выразилось в законченной форме сети местных попечительств, между которыми был разделён весь уезд. Вообще же помощь местных жителей в деле распределения продовольственных пособий носила более или менее случайный характер. Что касается участия правительственных органов в различных отделах продовольственной операции, то оно приняло очень крупные размеры уже с первых шагов этой операции и продолжалось до самого её конца. Активная роль, которая принадлежала административным учреждениям в непосредственных распоряжениях по продовольственному делу, является, может быть, самой характерной особенностью в организации продовольственной части в Нижегородской губернии в голодный год.
Привлечение местной администрации к деятельному участию в продовольственной операции шло двумя путями. Если сами земские учреждения искали содействия и помощи административных органов в деле обеспечения продовольствия населения, то, с другой стороны, такое содействие являлось для них в известных случаях обязательным.
По общему установленному законом порядку «заведывание делом по обеспечению народного продовольствия, попечение об устранении недостатка продовольственных средств и оказание помощи нуждающемуся населению разрешенными законом способами» отнесено к обязанностям местных, губернских и уездных учреждений. На администрацию в лице «главных начальников губерний и областей, а равно губернаторов и градоначальников, по принадлежности» закон возлагает «главный местный надзор за соблюдением предписанных законом правил для обеспечения народного продовольствия».
В голодный год пределы такого надзора были очень сильно раздвинуты. Крупные размеры правительственных ссуд, крайняя сложность той работы, при помощи которой эти ссуды должны были распределяться, в виде хлеба и семян, между нуждающимся населением и отсутствие уверенности в том, что земство справится с этой работой, — всё это вело к расширению не только ближайшего контроля административных органов за деятельностью земских учреждений, но и непосредственного участия их в самих распоряжениях по обеспечению народного продовольствия. Самостоятельность земских учреждений в некоторых отделах продовольственной операции подверглась более или менее значительным ограничениям.
В Нижегородской губернии участие административных органов в продовольственном деле выражалось, с одной стороны, в деятельности временных продовольственных комиссий, образованных для ближайшего общего руководства мероприятиями по продовольственной части в губернии и в отдельных уездах. С другой стороны, местные административные органы привлекались к выполнению некоторых исполнительных действий по продовольствию. В бóльшей части уездов поверка (проверка? — И. Б.) степени нужды отдельных обществ и отдельных лиц в составе этих обществ и распоряжение выдачей пособий перешли в руки земских начальников или всецело, или в существенной части.
Губернская продовольственная комиссия первоначально составляла земский орган, образованный по постановлению губернского земского собрания при губернской управе в составе земских гласных и председателей губернских управ. Но комиссия с таким характером функционировала только в первом периоде продовольственной операции. С ноября 1891 г. её место заступает особое совещание при начальнике губернии под его председательством, в составе как членов земской комиссии, так и других лиц по приглашению председателя. Это совещание сохранило за собой прежнее наименование «губернской продовольственной комиссии», но по составу, и по характеру своему существенно отличалось от комиссии, образованной июльским губернским собранием (которая затем и была упразднена по постановлению очередного губернского земского собрания в декабре 1891 г.).
Деятельность губернской продовольственной комиссии в той или другой мере касалась всех сторон продовольственного дела. Помимо обсуждения тех вопросов, по которым требовались центральными правительственными учреждениями заключения со стороны совещания при губернаторе или сведения о положении дела на местах, в комиссии сосредоточивались сведения о ходе продовольственной операции как в губернии, так и в уездах, и принимались решения, дающие известное направление тем или иным сторонам этой операции.
Губернская земская управа в этом периоде сосредоточила свою деятельность, главным образом, на выполнении непосредственно на ней лежавших хозяйственных задач по заготовке на отпускаемые от правительства ссуды хлебных запасов, семенных и продовольственных, хранению этих запасов и распределению их между уездами для своевременного удовлетворения возникающих потребностей в продовольствии населения и обсеменении яровых полей. Затем на губернской же управе лежало и общее заведывание всеми суммами, отпускаемыми от правительства на дело продовольственной помощи в виде ссуд губернскому земству.
Органами губернской продовольственной комиссии в уездах являлись уездные продовольственные комиссии. И эти комиссии по первоначальным предположениям должны были составлять часть земской продовольственной организации, но в отличие от земской продовольственной комиссии состав их с самого начала был не исключительно земским, а смешанным. Ещё первое экстренное губернское земское собрание в июле 1891 г. остановилось на мысли о необходимости привлечь к делу продовольственной помощи на местах, для содействия губернским земским управам, некоторых уездных гласных и земских начальников (как для удостоверений в степени нужды, так и для помощи управам в раздаче пособий нуждающимся). Здесь в одном из первых заседаний земской продовольственной комиссии постановили предложить уездам, в которых не образовано временных комиссий или комитетов по удовлетворению продовольственных нужд населения (в трёх уездах такие комитеты уже образовались ранее), организовать таковые при уездных управах под председательством предводителей дворянства. В состав этих комиссий вводились: управа, земские начальники, гласные, заведующие выдачей пособий и исправники. Привлечение к продовольственному делу уездных гласных имело место только в исключительных случаях, в немногих уездах. Что касается земских начальников, то их участие было гораздо более деятельным и широким. Во всех уездах, затронутых неурожаем, на них были возложены более или мене сложные и обширные обязанности по продовольственной операции. С января 1892 г. к трём упомянутым главным элементам уездной продовольственной организации (уездная продовольственная комиссия, уездная земская управа, земские начальники) прибавился ещё и четвёртый. По распоряжению начальника губернии, с этого месяца в каждом уезде «специальный надзор за продовольственной частью во всём её объёме» поручался отдельному лицу — распорядителю или инспектору продовольствия. В бóльшей части уездов обязанности по этому надзору возлагались на предводителей дворянства или, по соглашению с ними, на земских начальников или председателей уездных земских управ.
Распределение обязанностей по продовольственному делу между названными лицами и учреждениями сложилось неодинаково в разных уездах.
В некоторых уездах общее распоряжение всем делом было сосредоточено в уездной земской управе, при содействии уездной продовольственной комиссии в обсуждении и разрешении вопросов, касающихся общей постановки и руководства ходом продовольственной операции и земских начальников в исполнительной части по некоторым отделам этой операции (главным образом, по отношению к проверке степени нужды на местах и раздаче ссуды). Такие уезды составляли, впрочем, меньшинство[1]. В бóльшей части уездов известные отделы операции совсем выводились из заведывания уездной управы в непосредственное распоряжение других органов, участвующих в ведении продовольственного дела. Так, ближайшее заведывание выдачей ссуд почти повсюду[2] перешло к земским начальникам, под руководством и контролем уездных продовольственных комиссий и распорядителей продовольственной частью. В некоторых уездах и хозяйственные операции были разделены между уездными управами и земскими начальниками. Так, эти последние принимали некоторое участие в заготовках яровых семян (в Лукояновской и Арзамасском уездах) и в расчётах с возчиками за доставку хлеба в уезды, для чего от уездных управ выдавались авансы в распоряжение земских начальников (в Княгининском, Арзамасском, Лукояновском и Ардатовском уездах). Точно так же неодинаково определялись в разных уездах и отношения между уездными управами и уездными продовольственными комиссиями. Главной задачей комиссии было обсуждение всех общих вопросов, касающихся постановки дела, а также разрешение различных недоразумений, рассмотрение жалоб на отказы в выдаче ссуд и т. п. Но в некоторых уездах круг компетенции уездной комиссии определялся более широко: в комиссии сосредоточивалось не только общее направление, но и всё распоряжение делом. Земская управа и земские начальники являлись только исполнительными органами. Так было поставлено дело в Княгининком и Лукояновском уездах, в которых деятельность земских управ ограничивалась более тесными рамками, по сравнению с остальными уездами губернии.
Таким образом, продовольственная операция в Нижегородской губернии не носила на себе вполне однородного характера. Наряду с обычной земской организацией создалась другая, состоящая отчасти из смешанных органов — земских и административных, — а отчасти и чисто административных. Функции обеих этих организаций, не отделённых строго одна от другой, переплетались между собой и в некоторых случаях были направлены на выполнение одних и тех же задач. В общем, деятельность земских органов по преимуществу сосредоточивалась на хозяйственной стороне операции. По распределению пособий между отдельными сельскими обществами и отдельными домохозяевами главная часть исполнительных действий на местах перешла к земским начальникам, а руководство этой стороной дела — к земским продовольственным комиссиям и губернской администрации. Но, как уже упоминалось выше, такое деление не было проведено строго и единообразно во всех уездах.
Во время самого хода дела некоторый недостаток единства в этом направлении не мог не причинять иногда известных неудобств. Но как материал для предстоящего пересмотра узаконений по продовольственной части, опыт Нижегородской губернии в голодный год может дать очень ценные указания именно в силу этих своих особенностей. Здесь к разным сторонам операции, а иногда к одной и той же одновременно, прилагались различные приёмы ведения дела. Это облегчает возможность сравнительной оценки этих приёмов и выяснения их достоинств и их слабых сторон.
В задачи настоящей заметки не может, конечно, входить изучение с этой стороны результатов выполнения продовольственной операции в Нижегородской губернии в голодный год. Мы не можем дать и простого обзора этих результатов, хотя бы и самого беглого, т. к. подобный обзор потребовал бы гораздо более места, нежели сколько ему может быть отведено в настоящем сборнике. Отсылая поэтому интересующихся подробностями дела читателей к специальным земским отчётам по продовольственной операции 1891—1892 гг. в Нижегородской губернии, мы ограничимся только несколькими замечаниями, касающимися деятельности собственно земских органов продовольственной помощи в различные главные моменты продовольственной операции.
Таких моментов можно наметить четыре:
- выработка продовольственной сметы,
- заготовление, хранение и распределение по местам нужды продовольственных запасов,
- распределение пособий между нуждающимися,
- ведение счетов и составление отчётности по операции.
Выработка продовольственной сметы[править]
Определение общих размеров продовольственной нужды и количества средств, необходимых для удовлетворения этой нужды, в Нижегородской губернии проводилось различными способами в разные периоды операции.
Первоначальные исчисления в этом отношении были сделаны экстренными земскими собраниями, созывавшимися в уездах в июне, а в губернии — в июле 1891 года. Они касались размера ссуды, необходимой для обсеменения паровых полей и продовольствия населения до нового урожая. Для удовлетворения обеих названных потребностей земство ходатайствовало о ссуде в 8.229.533 р. Из этого числа 1.378.505 р. предназначались на закупку семенного хлеба, а 6.851.028 р. — на продовольствие населения. Заготовительная цена одного пуда хлеба предположена была в 1 рубль. Таким образом, в пудах хлеба испрашиваемая ссуда выражалась теми же числами, что и в рублях.
На такую ссуду предполагалось обсеменить около 33,8 % общей площади паровых полей в крестьянском наделе девяти пострадавших от неурожая уездов (137.850 десятин, полагая по 10 пудов зерна на одну десятину) и поддержать продовольственными выдачами, по одному пуду хлеба в месяц на одного едока (без различия пола и возраста), известную часть населения этих уездов. Количество едоков, нуждающихся в пособии, и промежуток времени, в течение которого это пособие должно выдаваться, определялись отдельно для каждого уезда, в зависимости от степени неурожая, его поразившего, и пространству территории, охваченной этим неурожаем. Приводя все исчисления к средней норме 12 пудов в год на одного человека, оказывается, что на предположенную ссуду можно было прокормить в течение года 564.253 едока, т. е. 48,4 % наличного населения девяти пострадавших уездов. По отдельным уездам эти отношения колебались от 74,3 % (по Лукояновскому уезду) до 16,7 % (по Горбатовскому уезду).
Испрашиваемая земством ссуда была признана чрезмерной. В распоряжение губернской управы было ассигновано 2.000.000 р. с указанием, что ввиду истощения общего продовольственного капитала эта ссуда не может быть увеличена и земству надлежит обойтись только этими деньгами.
После повторения земского ходатайства в августе того же года, министр внутренних дел нашёл необходимым на очередном губернском земском собрании подвергнуть новому всестороннему обсуждению продовольственный вопрос в Нижегородской губернии. При этом в руководство земству было разъяснено, «что при определении размеров продовольственных ссуд следует иметь в виду лишь известное облегчение нужд недостаточного населения, а не полное кормление его, рассчитанное выше 30 фунтов ржаной муки в месяц на каждое лицо рабочего и нерабочего возраста, особенно в больших семьях, и на время более 9 месяцев (по имущественному и семейному положению сроки должны быть разные)», и что «в ряду таких облегчений должна быть поставлена не раздача полных продовольственных ссуд с ранней осени (кроме случаев совершенно лишь исключительных), а продажа хлеба нуждающимся по заготовительной или уменьшенной цене, с принятием сего уменьшения на счёт земства или с зачётом оного на приобретателях хлеба, как то с успехом и применяется в некоторых губерниях».
Впредь до окончательного установления размеров продовольственной помощи по Нижегородской губернии и чтобы не стеснять земство в продолжающейся заготовке хлеба до закрытия навигации, — означенный министр нашёл возможным ассигновать в распоряжение губернской земской управы ещё 500.000 р.
В середине октября, когда вся эта сумма была израсходована, к ассигнованию было добавлено ещё 200.000 р. собственно для окончания расчётов по уже сделанным закупкам.
Во исполнение изложенного требования министра внутренних дел земством предприняты меры для точного выяснения размеров продовольственной нужды и правительственных пособий, необходимых для удовлетворения этой нужды.
Выяснения это шло двумя путями.
В уездах уездными земскими управами при помощи лиц, заведовавших выдачей пособий (в большинстве уездов это заведывание перешло к участковым земским начальникам), составлялись подробные посемейные списки населения в поражённых неурожаем местностях, с внесением в них тех данных, по которым можно было судить о степени продовольственной нужды каждой семьи. На основании этих списков составлялись выводы о размерах продовольственных пособий, необходимых для продовольствия жителей каждого селения, каждой волости, земского участка и в общем итоге — каждого уезда.
Параллельно с этим другая работа, направленная к той же цели — определения общего итога необходимых для прокормления населения губернии продовольственных средств, — была предпринята губернской земской управой. В основу своих исчислений губернская управа положила данные о размерах урожая хлебов (озимых и яровых) в разных местностях губернии в 1891 году и о численности населения в местностях, поражённых недородом.
Для собирания сведений об урожаях употреблялись различные способы. Губернская управа обратилась для этого, с одной стороны, к помощи местных хозяев и других постоянных сельских жителей (землевладельцев, управляющих, арендаторов, сельского духовенства, врачей, учителей, грамотных крестьян и пр.), которым были разосланы через посредничество уездных земских управ листки с вопросами, касающимися урожая хлебов и других близко связанных с ним явлений сельскохозяйственной жизни. Затем, помимо сведений, доставляемых добровольными корреспондентами, губернская управа по мере возможности принимала меры для получения и таких сведений об урожаях, которые доставляются обязательно правительственным учреждениям (как-то: листки с записями об урожаях, заполняемые в волостных правлениях для центрального статистического комитета и т. п.). Эти данные сличались с теми, которые непосредственно поступали в управу. Наконец, для собирания на местах сведений об урожае и о продовольственных нуждах населения управой была отправлена в августе и сентябре 1891 г. в шесть наиболее пострадавших от неурожая уездов (Лукояновский, Сергачский, Арзамасский, Ардатовский, Княгининский, Васильский) особая статистическая экспедиция в составе нескольких служащих в статистическом отделении управы лиц. Полученный всеми указанными способами обширный материал при разработке его сопоставлялся с данными о почвенных и хозяйственных условиях различных местностей губернии, собранными во время основного естественноисторического и экономического исследования — чтобы путём взаимной проверки всех вышеупомянутых данных достигнуть наибольшей точности и обоснованности построенных на них выводов о размерах и экономических последствиях неурожая 1891 года.
В окончательной своей форме результаты произведённой работы были доложены очередному губернскому собранию. Но ещё до этого, в середине октября, оказалось возможным составить предварительные выводы об общих размерах продовольственной нужды в губернии. Именно все волости в девяти уездах, пострадавших от неурожая, были разделены на группы по степени недорода озимых и яровых хлебов и затем определена численность наличного крестьянского населения в каждой из этих групп волостей. По приблизительному расчёту, общая численность нуждающегося в продовольственной помощи населения во всей губернии определялась не менее как в 587.000 душ обоего пола. При сличении сведений о размерах нужды с наличными запасами хлеба, имевшимся в то время, с общей цифрой уже отпущенных сумм и с условиями, поставленными министерством внутренних дел для выдачи ссуд, оказывалось, что продовольствие населения можно было считать обеспеченным только до января 1892 года.
Ввиду этого и принимая в соображение, что при крайней медлительности подвоза хлеба по железным дорогам откладывать закупки до окончательного установления общих размеров необходимой продовольственной ссуды значило бы рисковать остаться зимой без хлеба, губернской управой вновь было возбуждено ходатайство (поддержанное начальником губернии) об ассигновании Нижегородскому губернскому земству ещё, по крайней мере, 1.000.000 р. Эта сумма была отпущена земству в два срока: 500.000 р. в ноябре и 500.000 р. (после повторного ходатайства) в декабре 1891 г.
Между тем, 10 декабря открылось XXVII очередное губернское земское собрание.
Для окончательного определения размеров необходимой продовольственной ссуды собрание имело двойной материал, заключающийся в двух расчётах этой ссуды, сделанных, с одной стороны, губернской земской управой, а с другой — уездными земскими управами. Эти расчёты были сделаны различными способами и исходили из различных данных. Тем не менее, в большинстве случаев они близко совпадали между собой. Очень большая разница в исчислениях размеров нужды обнаруживалась только по одному уезду — Лукояновскому. Продовольственную потребность этого уезда расчёт статистического отделения губернской управы определяет в 613.000 пудов хлеба, тогда как уездное земское собрание, основываясь на данных, собранными земскими начальниками и принятых уездной продовольственной комиссией, исчисляло эту потребность в размере вдвое меньшем — 300.000 пудов.
По отношению к первоначальным исчислениям, сделанным на экстренном июльском собрании, и тот и другой из упомянутых расчётов давали значительные сокращения. В июле продовольственная потребность для девяти пострадавших уездов определялась в 6.771.028 пудов[3]. В декабре высший расчёт губернской управы, основанный на статистических данных, исчислял эту потребность в 3.321.000 пудов (кроме ссуд, выданных летом и ранней осенью из остатков от заготовок первого, семенного периода). По исчислениям уездных земских управ, размеры продовольственных ссуд принимались в 2.878.624 пуда. Причины такого сокращения размеров просимой ссуды сами собой понятны и ещё не указывают на ошибочность или произвольность данных, лёгших в основу первоначальных исчислений. Уже одно сокращение нормы продовольственных пособий с 40 до 30 фунтов на едока и исключение из числа лиц, имеющих право на ссуду, мужчин рабочего возраста (численность которых составляет около ¼ общей численности населения) должно было сократить итог ссуды почти наполовину. К этому следует прибавить ещё более позднее, чем предполагалось прежде, начало выдачи ссуд и ограничение их пределами только самой крайней необходимости. Сбережение продовольственных выдач, достигнутое вследствие двух последних причин, во многих случаях вело только к изменению формы пособия. Вместо продовольственного пайка приходилось впоследствии выдавать яровые семена крестьянам, продавшим и проевшим их летом. Ко времени очередного собрания выяснилось уже с полной очевидностью, что собственными средствами крестьянского населения без крупной продовольственной ссуды яровые поля не могут быть засеяны. Основываясь на сведениях, доставленных уездными земскими собраниями и уездными земскими управами, губернское собрание определило приблизительные размеры такой ссуды в 1.197.000 пудов семян. Размеры продовольственной потребности собрание приняло по исчислениям губернской управы в 3.321.000 пудов. При этом ввиду крупной разницы в определении размеров продовольственной нужды по Лукояновскому уезду в расчёте статистического отделения губернской управы с одной стороны и в расчётах местных продовольственных органов — с другой (первый расчёт давал цифру 613 тысяч пудов, второй — только 300 тысяч), собрание ввело первую цифру в свою смету условно, на случай, если обстоятельства укажут на необходимость увеличения кредитов по этому уезду свыше нормы, предполагаемой уездным земством[4].
На заготовку названных количеств хлеба, а также на оплату развозки их по губернии и на организацию продажи хлеба по заготовительным ценам земское собрание испрашивало в ссуду, в дополнение к отпущенным уже ранее суммам, ещё 4.224.000 р. Вместе с уже полученными 3.500.000 р.[5] это составляло в общем итоге 7.744.000 р.
Ходатайство земского собрания было удовлетворено только отчасти. В распоряжение губернской управы было отпущено в несколько сроков 3.100.000 р. Таким образом, вся продовольственная смета по Нижегородской губернии определилась окончательно в 6.600.000 р., на 1.629.533 р. ниже первоначальных июльских предположений.
Из этой суммы было издержано в действительности 6.517.243 р. Эта экономия получилась отчасти потому, что заготовительные цены хлеба и накладные расходы операции удалось свести к размерам несколько меньшим против предположенных по смете, отчасти же вследствие некоторого уменьшения самого количества предположенных заготовок. На продовольствие населения было закуплено с осени 1891 г. до весны 1892 г. — вместо первоначально предположенных 3.321.000 — всего 2.871.668 пудов. Взамен этого пришлось несколько увеличить семенные заготовки — до 1.488.880 — вместо 1.197.000 пудов. В общей сумме продовольственные и семенные заготовки составили 4.360.548 пудов, на 157.452 п. (т. е. на 3,5 %) меньше против семенных предположений.
Приведённые данные показывают, что при определении размеров продовольственной нужды и необходимой продовольственной помощи Нижегородское земство всё время стояло на твёрдой почве. Правда, количество действительно выданных ссуд оказалось несколько ниже сметных предложений не только первоначальных, но и вторичных, проверенных, которые были приняты очередным декабрьским губернским собранием 1891 г. Но если припомнить ту крайнюю экономию, с какой раздавались ссуды по некоторым уездам, то такое несоответствие сметы с действительностью (не особенно, впрочем, значительное) никак нельзя отнести к «преувеличенности» сметных назначений.
Заготовление, хранение и распределение по местам нужды продовольственных запасов[править]
На полученные от правительства суммы было куплено всего около 5 ½ млн. пудов хлеба (точнее, 5.493.958 пудов) разного рода. Из этого количества в ссуду населению (на семена и на продовольствие) было выдано около 5.200.000 пудов. Заготовительная цена одного пуда ссудного хлеба со всеми накладными расходами обошлась в среднем в 1 руб. 24 коп.[6] Закупка производилась в разное время на различных рынках и разными способами. Как было упомянуто выше, заготовительная операция сосредоточивалась по преимуществу в руках губернского земства. Губернские заготовки составили около 84 % всего закупленного количества (4.604.000 пудов). Около 16 % (890.000 пудов) приобретены распоряжением уездных земств на переданные им губернской управой суммы.
Первые хлебные заготовки были сделаны летом 1891 г. для обсеменения паровых полей и для продовольствия населения до снятия жатвы этого года. В этом периоде было куплено около 1.333.000 пудов ржи и муки. Из них до 800.000 пудов обращалось на семенные нужды, остальной хлеб выдавался тогда же на продовольствие или обращался в продовольственный запас. Поскольку ввиду экстренности дела главной задачей являлось обеспечение возможной своевременности закупки и вопрос о цене отодвигался на второй план, то наиболее целесообразной организацией дела представлялось сосредоточение всей операции в руках нескольких торговых фирм. Эта организация и была применена.
Вследствие небывалого обмеления Волги летом 1891 г. часть закупленных партий семенного хлеба опоздала на место назначения. Но, тем не менее, серьёзных затруднений для семенной операции это не создало. За очень небольшими исключениями, все крестьянские паровые поля были засеяны и дали удовлетворительные всходы.
Продовольственные закупки по окончании семенного периода велись почти исключительно непосредственным распоряжением губернской управы.
В первой половине заготовительного периода (до января 1892 г.) закупки губернской управы производились, главным образом, на дальних рынках.
Перенести центр тяжести заготовок на дальние рынки побудило управу несколько соображений:
Во-первых, введение пониженного тарифа железнодорожных перевозок для земского хлеба до 1/100 копейки с пуда и версты давало возможность закупить на этих рынках те же сорта хлебов, которые обращались и на местном рынке, по ценам более дешёвым.
Во-вторых, при обнаружившемся общем недостатке в продаже ржи, составляющей главный предмет крестьянского потребления, являлось необходимым найти на рынке другие виды хлебов, которыми мог быть восполнен отчасти этот недостаток, и притом по возможности хлеба дешёвые, ибо ограничение размеров продовольственных ссуд делало обязательной строгую экономию в расходах. Дешёвые сорта южных пшениц, суржа, кукуруза и ячмень являлись теми видами хлеба, которые могли заменить рожь. На местном рынке дешёвый хлеб составляли только отруби, введение которых в общую массу пищевых средств было возможным, конечно, лишь в очень ограниченных размерах.
Наконец, в-третьих, ввоз в губернию значительного количества хлеба извне необходимо должен был несколько сдерживать подъём цен на местном рынке. Ввиду этого соображения губернская управа решила только в крайней необходимости трогать местные запасы хлеба, чтобы усиленным спросом на них не поднимать цен и не ухудшать этим и без того тяжёлые условия приобретения хлеба той частью населения, которая не получала продовольственных пособий и должна была кормиться на собственные средства.
Выбор рынков закупки до известной степени предопределял и систему заготовок. Нижегородские крупные торговые фирмы, действующие, главным образом, в пределах Поволжья и не имевшие прямых сношений с отдалёнными рынками, не могли иметь там и готовой организации дела. Им пришлось бы создавать эту организацию так же, как и управе. Поэтому тот способ, которым велись закупки в первом периоде, не представлял таких же несомненных выгод и в дальнейшем ходе дела. Обратиться к посредничеству (иногда очень дорогому) южных крупных торговых фирм управа по многим соображениям признала неудобным. Поэтому управа решилась вести дело непосредственным своим распоряжением при содействии нескольких общественных деятелей и учреждений на юге[7], помощью которых ей удалось заручиться, а также через агентов, командированных управой. Затем некоторые комиссионные операции совершались через посредничество орловских и нижегородского биржевых маклеров.
Эта часть заготовительной операции порождала большие сомнения в Нижегородской губернии относительно правильности избранного земством пути. Эти сомнения вызывались недоверчивым отношением к умелости земства в роли покупщика и особыми условиями того рынка, с которым приходилось иметь дело. Южные хлеба всегда отличались известной сорностью. Теперь при громадном и спешном спросе на хлебные товары со стороны многих земств, засорённость и даже фальсификация хлебов являлись результатом и недобросовестной спекуляции. Всё это вместе поддерживало опасения, что земство, пользуясь услугами неопытных в хлебном деле агентов и местных общественных учреждений, купит хлеб или дорогой или настолько недоброкачественный, что с потерями на очистку и браковку он обойдется, в конце концов, дороже хлеба, доставленного крупными торговыми фирмами.
Однако на деле эти опасения не оправдались. По сведéнии всех счетов операции оказалось, что добавочные расходы, вызванные очисткой сорных партий, утратой при перевозке по железным дорогам и т. п., пали добавочной приплатой к цене закупленного хлеба не свыше 1,1 коп. на пуд, тогда как сбережения от покупки хлеба на дешёвых рынках выражались во много раз бóльшими цифрами.
Но экономия в расходовании продовольственных средств, достигнутая благодаря возможности закупать дешёвый хлеб вне губернии, не измеряется только разницей в ценах дальних заготовок сравнительно с местными. Безо всякого сомнения, эти последние цены находились в известной мере под влиянием широких земских закупок, производимых вне местного рынка. Если бы до января 1892 г. губернской управе не удалось закупить и частью подвезти в губернию около 2.000.000 пудов хлеба с Кавказа и из южной России, цены приобретённых ею в январе от местных торговцев крупных партий хлеба, несомненно, были бы ещё выше тех, которые пришлось заплатить. Тем не менее, во второй половине заготовительной операции земство было вынуждено отказаться от закупок на дальних рынках. Преграждение для земства возможности пользоваться этими рынками вызывалось, кроме упомянутого выше недоверчивого отношения к целесообразности дальних закупок, ещё и крайней затруднительностью и замедлениями в доставке хлеба, закупленного в южных районах. Зимой 1891-92 гг. все южные железные дороги, особенно линии, ведущие к средней России с Северного Кавказа, куда устремилось большинство закупавших хлеба учреждений, а также и многие частные торговцы, — оказались загромождёнными хлебными грузами. Вследствие этого недокупленное количество продовольственных запасов пришлось приобрести на местном рынке, в Нижегородской губернии. Всего на продовольствие населения на дальних и местных рынках было куплено в течение всей заготовительной операции около 2.872.000 пудов хлеба. С присоединением остатков от заготовок во время семенной операции, общее количество заготовленных продовольственных запасов составило 3.100.987 пудов разного хлеба.
Это количество несколько меньше предположенного по продовольственной смете, бывшей на рассмотрении XXVII очередного губернского земского собрания (3.321.000 пудов). Такое уменьшение заготовки обусловливалось не тем, что чтобы губернская управа встретила затруднения в приобретении всего предположенного первоначально количества хлеба, а сокращением требований со стороны некоторых уездов. Все заявленные уездами требования были удовлетворены полностью и без задержек. Несмотря на указанную выше медленность подвоза хлеба по железным дорогам, в складах губернского земства всегда были достаточные запасы для отсылки в уезды.
Точно так же своевременно были выполнены и все весенние семенные заготовки.
Яровых семян было закуплено всего 1.488.880 пудов.
Как было указано выше, закупка ржи и остальных хлебов для продовольствия производилась, главным образом, губернской управой и бóльшей частью на внешних рынках. Условия закупки яровых семян были другими. Из всего их количества губернской управой были приобретено около половины. Другая же, и бóльшая часть, куплена уездными земскими управами на местах. Это и понятно. Во-первых, наша губерния, поражённая почти полным неурожаем ржи, всё-таки дала некоторый сбор яровых хлебов. Во-вторых, закупка на внешних рынках встретила значительные затруднения. Период, когда губернская управа предполагала начать её (с января), совпал с наиболее усилившимися сомнениями в целесообразности принятой управой системы закупок и с наибольшей загруженностью железных дорог, вызвавшей распоряжение министра внутренних дел об ограничении до возможного минимума подвоза хлеба по этим дорогам. Всё это задержало начало закупок на внешних рынках, и городская управа могла приступить к ним не ранее февраля. Вначале предполагалось произвести закупки семенного овса исключительно в районе наилучших овсов (Тульская и Орловская губернии), но ввиду ограничения количества вагонов, разрешённых для перевозки хлебов в нашу губернию, пришлось по необходимости направить поиски на север, в Вологодскую губернию. С этими закупками приходилось очень торопиться, чтобы успеть развезти семена ещё по зимнему пути в неприречные уезды, куда требовались особенно значительные партии. Так, в один Лукояновский уезд назначалось 128.000 пудов. Ещё более затруднений представляли закупки семенной гречи. Требования на эти семена из уездов поступили поздно, когда, с одной стороны, нельзя уже было заменить их другими сортами по условиям времени, а с другой стороны — на рынке гречи уже почти не было. Закупки на внешних рынках производились (как и для продовольственных хлебов) посредством агентов, командированных от управы, частью же комиссионным способом, через биржевых маклеров. Все закупленные семена осматривались экспертными комиссиями, назначенными от нижегородского губернатора. Несмотря на отмеченные, значительно усложнившие дело, затруднения, связанные с этой операцией, удалось достичь главного: своевременно удовлетворить все заявленные семенные требования.
Заготовительные цены продовольственных и семенных хлебов в общем выводе оказались несколько ниже предположенных по продовольственной смете. При исчислении размеров необходимой ссуды на очередном губернском земском собрании предполагалось, что один пуд продовольственного хлеба с доставкой в губернию обойдётся в покупке в 1 р. 30 к., а один пуд семенного — в 1 р. На самом деле, средняя стоимость одного пуда продовольственного хлеба составила только 121,9 коп., а одного пуда семян — 93,3 коп.
Распределение пособий между нуждающимися[править]
Настоящие заметки не имеют целью представить хотя бы и самый беглый общий обзор всей продовольственной операции в Нижегородской губернии в голодном году. Они касаются только некоторых её сторон и притом исключительно деятельности земских органов.
Поэтому мы не будем говорить здесь о порядках и способах раздачи ссуд населению, т. к. эта часть операции, как упомянуто уже выше, в наибольшей своей части была выделена из вéдения земских учреждений и находилась в непосредственном заведывании земских начальников, под наблюдением и руководством продовольственных комиссий и губернской администрации.
Однако эта система не была безусловно господствующей. В некоторых уездах (Нижегородском и Макарьевском) и выдача ссуд направлялась и контролировалась уездными земскими управами. При этом в Макарьевском уезде широко применялась помощь местных жителей. Здесь для более близкого и непосредственного наблюдения за продовольственной нуждой и её удовлетворением было образовано 27 местных попечительств, между которым был разделён весь уезд. В состав этих попечительств вошло 73 лица из местных жителей (помещиков, священников, управляющих, учителей, фельдшеров и т. п.).
В обоих уездах удовлетворение продовольственных нужд населения не вызвало никаких нареканий и неудовольствий.
Ведение счетов и составление отчётности по операции[править]
Отчётность по всем отделам хозяйственной стороны продовольственной операции, которые находились в исключительном заведывании земских учреждений, была сведена и проверена земскими собраниями. Никаких недоразумений по поводу этой отчётности не встретилось.
Главные выводы[править]
Подводя общий итог всем приведённым выше заметкам, мы видим, что результаты выполнения продовольственной операции 1891—1892 гг. в Нижегородской губернии не подтвердили тех опасений относительно неподготовленности и малой компетентности земства в этом трудном деле, которыми были вызваны многие особенности в его организации.
Во всех отделах продовольственной операции, которые находились в руках земских учреждений, учреждения эти нашли возможность быстро организовать и соответствующий контингент сил, и надлежащие приёмы для выполнения предстоявших задач.
Объединёнными усилиями правительственных органов, земства и частных лиц, пришедших на помощь нужде благотворительной деятельностью, острое бедствие было устранено, население было прокормлено в голодный год и крестьянские поля не остались без семян. Теперь наступает время подведения итогов и спокойного обсуждения того, что было сделано и что должно быть предпринято для правильной и целесообразной постановки продовольственного дела в будущем.
Опыт Нижегородской губернии может доставить несколько небесполезных данных для этой работы.
