НЭС/Наказ парламентский

Материал из Викитеки — свободной библиотеки
Перейти к навигации Перейти к поиску

Наказ парламентский
Новый энциклопедический словарь
Brockhaus Lexikon.jpg Словник: Молочница — Наручи. Источник: т. 27: Молочница — Наручи (1916), стлб. 838—841 ( скан )
 Википроекты: Wikipedia-logo.png Википедия


Наказ парламентский — главный источник правил, нормирующих парламентское делопроизводство и вообще внутренний распорядок законодательных собраний. Многочисленное собрание нуждается в таком порядке делопроизводства, при котором с наименьшей затратой энергии со стороны отдельных членов и всего собрания достигались бы возможно большие в количественном и качественном отношениях результаты. Этой формальной стороной дела не исчерпывается значение правил парламентского делопроизводства. От той или иной их формулировки зависит установление программы деятельности парламента; правила предопределяют взаимоотношение парламентских фракций, отводя ту или иную степень влияния большинству и меньшинству; они дают определенное истолкование законам о компетенции палат. Правила внутреннего распорядка вообще тесно связаны с нормами, определяющими организацию парламента. В виду этого основные начала парламентского делопроизводства (роль президиума, гласность заседаний, необходимость комиссионного обсуждения законопроектов или повторного чтения их в общем собрании, петиции, запросы и пр.) обычно устанавливаются законодательным путем, иногда даже включаются в конституцию, а палатам предоставляется ближайшее развитие их и установление деталей. Закрепление всех или многих норм парламентского права в законах и конституции затрудняет изменение этих норм и свидетельствует о недоверии к законодательным учреждениям. Такое закрепление имело место в государственном праве некоторых стран Европы в начале прошлого века, ныне оно существует в конституциях многих штатов Сев.-Американского союза. Совокупность норм парламентского права, автономно выработанных законодательной палатой по прямому или молчаливому уполномочию закона, называется ее наказом. Н., выработанный палатой одного созыва, либо остается юридически обязательным для всех последующих легислатур, либо теряет свою силу с роспуском собрания. С изменением законов, устанавливающих организацию парламента, Н. во всяком случае юридически теряет силу. Фактически, однако, всюду устанавливается преемственность Н.; в тех странах, где право не обеспечивает длительной силы Н., вновь собравшаяся палата выражает свою волю следовать старому Н. либо особой резолюцией, либо молчаливым принятием его к руководству. Законодательное собрание, автономно устанавливающее свой Н., вправе изменять его по своему усмотрению; заключительные статьи Н. обычно предусматривают порядок его изменения. Для вступления Н. в силу никакого опубликования его обыкновенно не требуется; Н., а также частичное его изменение, вступают в силу немедленно по одобрении его, если только сама палата не разрешит этот вопрос иначе. Отступление от Н. в конкретном случае, без формального изменения Н. в установленном порядке, в большинстве стран не допускается. В видах точного соблюдения Н. каждому члену палаты предоставляется заявлять не в очередь о замеченном им отступлении. Для правильного функционирования законодательного механизма необходимо не только установление соответственного Н., но и возможно бо́льшее усвоение его членами палаты, а также чинами канцелярии и правительственных учреждений. В виду этого, и так как техника парламентского делопроизводства, имеющая своим прообразом практику английского парламента, построена всюду на одинаковых основаниях, Н. в своей чисто-технической части изменяются сравнительно редко. Произведенные за последние годы реформы Н. разных парламентов были продиктованы политическими соображениями. Таковы, напр., последовательное изменение Н. палаты общин, значительно усилившее контроль английского правительства над законодательной работой; реформа Н. палаты представителей сев.-американского конгресса, ограничившая всемогущество спикера; введение в Н. германского рейхстага правила, дозволяющего заканчивать прения по интерпелляциям принятием резолюции. Эти примеры показывают, что в порядке установления Н. могут быть решаемы важные конституционные вопросы. Полным кодексом парламентского делопроизводства Н. не является нигде. Сложность работы современных парламентов и запутанность партийных отношений внутри и вне парламента приводит к тому, что в Н. нельзя предусмотреть все встречающиеся на практике случаи. Поэтому на ряду с Н. приобретают большое значение прецеденты и обычаи, складывающиеся с течением времени в самостоятельный источник парламентского права. Своеобразно строение Н. английской палаты общин: он состоит из небольшого числа правил, сохраняющих силу от парламента к парламенту, впредь до отмены; на ряду с этими Standing Orders, среди которых некоторые восходят к началу XVIII ст., имеются сессионные правила, возобновляемые в начале каждой сессии; по временам принимаются делопроизводственные правила, не имеющие определенного срока действия. Все изложенное относится, главным образом, к Н. нижних палат. Верхние палаты, в виду их малочисленности и большого однообразия партийного состава, имеют менее сложные Н. и реже подвергают их пересмотру. — В России учреждения государственного совета и государственной думы содержат особые главы о производстве дел, а также постановления о назначении или избрании президиума, о запросах, кворуме и др. (ср. Государственная Дума, Государственный Совет, Запрос). Подробности своего внутреннего распорядка дума и совет определяют Н., издаваемыми каждой палатой для себя; Н. эти публикуются во всеобщее сведение через сенат. Государственный совет в марте 1907 г. представил в сенат текст выработанного им Н. Сенат нашел, что обязанность распубликования Н. равносильна праву проверить соответствие его с законами, и, рассмотрев его с этой точки зрения, опротестовал, как не соответствующие закону, две статьи Н.: о праве комиссий государственного совета приглашать сведущих лиц, и о праве государственного совета определять, при признании желательным законодательного предположения, срок для выработки правительством соответствующего законопроекта. Государственный совет согласился с сенатом, исключил из Н. обе опротестованные статьи, и в этом виде Н. был распубликован 12 мая 1907 г. 14 декабря того же года было распубликовано изменение Н., принятое советом в части, касающейся порядка избрания советских комиссий. 29 августа 1915 г. совет постановил образовать, кроме уже существующих постоянных комиссий (см. XXII, 329), еще две: по военным сухопутным и морским делам и экономическую, и в связи с этим изменил несколько статей своего Н. Распубликование новой редакции этих статей состоялось 5 ноября 1915 г. Н. государственного совета ныне состоит из 138 статей и распадается на 6 глав: о председателе и вице-председателе, о членах государственного совета, о комиссиях, о заседаниях государственного совета, о порядке рассмотрения дел, о делопроизводстве. Государственная дума первого созыва в начале своих занятий руководилась постановлениями, принимаемыми по мере возникновения в том надобности; вместе с тем внутренний распорядок в думе устанавливался практикой думы и отдельных ее органов. Одновременно в особой комиссии, под руководством С. А. Муромцева и при деятельном участии М. Я. Острогорского, велась разработка Н. По докладу этой комиссии думой были приняты первые 3 главы Н.: об открытии думы и поверке избрания ее членов, об избрании должностных лиц думы, об отделах и комиссиях. Сенатом эти главы не были распубликованы, так как в пяти параграфах им было усмотрено несоответствие закону. Дальнейшая работа по Н. была выполнена в думе второго созыва, первое время действовавшей без Н., руководствуясь прецедентами. Комиссией были выработаны и приняты общим собранием 4-я и 5-я главы Н.: о порядке производства дел и о порядке заседаний. Разработка следующих глав была прервана роспуском думы. Дума третьего созыва, избрав комиссию по выработке Н., временно приняла к руководству все сделанное первыми двумя думами (кроме статей, опротестованных сенатом). В октябре 1909 г. новая редакция Н. в полном объеме была принята к руководству думой. В этой редакции 4-я глава была дополнена особым разделом о рассмотрении бюджета, и в Н. были введены главы 6—8: о Совещании государственной думы, о личном положении членов думы, о пересмотре Н. Первые главы были пересмотрены и, на ряду с многочисленными техническими усовершенствованиями, в Н. были внесены изменения применительно к новым политическим течениям. Уже при пересмотре Н. во второй думе он был приспособлен для борьбы с излишеством речей, медленностью и бессистемностью думской работы; Н. третьей думы пошел значительно дальше по пути сужения прав меньшинства; возобладало также более узкое толкование думской компетенции. Н. третьей думы не был распубликован сенатом, который ряд §§ признал незакономерными. Определение сената было передано думой на рассмотрение комиссии, но ее заключения думой рассмотрены не были. Дума четвертого созыва в начале своей деятельности приняла временно к руководству Н. третьей думы в полном его объеме; затем она внесла в него ряд технических поправок, сообразно с указаниями опыта; пересмотр Н. свелся также к новому его политическому изменению в духе думского большинства и к включению в Н. ограничений свободы речи, особенно по запросам; по некоторым §§ дума приняла во внимание взгляд сената (напр., был исключен §, предоставляющий комиссиям приглашать сведущих лиц для выслушания их объяснений). Окончательная редакция Н. была принята думой 28 марта и вступила в силу 15 апреля 1914 г. — Н. состоит из 236 статей и распадается на перечисленные выше 8 глав. Сенатом Н. поныне (дек. 1905) не распубликован, но возражений против него не предъявлено. — Литература. Лучший сборник Н. — F. Moreau et J. Delpech, «Les règlements des assemblées législatives» (П., 1906—07); Th. E. May, «Treatise on the law etc. of parliament» (нов. изд., 1912); Redlich, «Recht u. Technik des engl. Parlamentarismus» (Лпц., 1905; англ. изд. 1907); C. Ilbert, «Legislative Methods and Forms» (1901; извлеч. «Техника англ. законодательства», СПБ., 1907); Pierre, «Traité de droit politique… et parlementaire» (П., 1902; Suppl., 3-е изд. 1914; извлеч. в издан. гос. думы, СПБ., 1908); «Н. палаты депут. франц. республики» (СПБ., 1906); Perels, «Das autonome Reichstagsrecht» (Б., 1903); B. Weiss, «Der deutsche Reichstag und seine Geschäftsordnung» (Б., 1906); Plate, «Die Geschäftsordnung des preuss. Abgeordnetenhauses» (2-е изд., Б., 1904); «Н. рейхстага и пр.» (СПБ., 1906; из «Журн. Мин. Юст.»); Neisser, «Die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses des Reichsrats» (В., 1909); А. Э. Нольде, «Порядки австрийск. парламента» (СПБ., 1906); Блосфельдт и Шеин, «Гос. совет» (СПБ., 1910); С. Муромцев, «Внутренний распорядок гос. думы» (М., 1907), его же, статьи в «Праве» (1907); В. Маклаков и О. Пергамент, «Н. гос. думы» (СПБ., 1907); А. Пиленко, «Русские парламентские прецеденты» (СПБ., 1907—1908; ср. Яшунский, в «Ж. М. Ю.», 1908, X); Яшунский, «Н. в III думе» («Право», 1909, № 39, 40); Неманов, «Проект Н. IV думы» («Право», 1913, № 35); печ. мат. гос. думы, особенно № 17/III/2 и № 379/IV/1; оффиц. изд. Н. гос. совета (СПБ., 1908) и гос. думы (ПГ., 1915); Корево, «Сеймовый устав и пр.» (СПБ., 1913; Н. финляндского сейма).

И. Яшунский.