Резолютивная часть объявлена 09 ноября 2016 года
Определение в полном объеме изготовлено 11 ноября 2016 года
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Антоновой М.К.,
судей Павловой Н.В., Прониной М.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе администрации города Перми на решение Арбитражного суда Пермского края от 16.10.2015, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.12.2015 и постановление Арбитражного суда Уральского округа от 05.04.2016 по делу № А50-13344/2015 Арбитражного суда Пермского края
по исковому заявлению администрации города Перми к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации и Управлению федерального казначейства по Пермскому краю о взыскании за счет казны Российской Федерации 1 675 510 рублей убытков, причиненных бюджету города Перми в связи с предоставлением квартиры Пономареву Владимиру Валерьевичу в целях соблюдения его жилищных прав,
при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора – Пермского края в лице Министерства финансов Пермского края.
В заседании принял участие представитель Министерства финансов Российской Федерации – Лобова Е.Н.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Антоновой М.К., выслушав объяснения представителя Министерства финансов Российской Федерации, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
администрация города Перми (далее – администрация, истец, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Пермского края с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее – министерство финансов) и Управлению федерального казначейства по Пермскому краю о взыскании за счет казны Российской Федерации 1 675 510 рублей убытков, причиненных бюджету города Перми в связи с предоставлением квартиры Пономареву Владимиру Валерьевичу (далее – Пономарев В.В.) в целях соблюдения его жилищных прав.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Пермский край в лице Министерства финансов Пермского края.
Решением Арбитражного суда Пермского края от 16.10.2015, оставленным без изменения постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.12.2015 и постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 05.04.2016, в удовлетворении исковых требований отказано.
Администрация обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой на принятые по делу судебные акты, в которой просит их отменить, ссылаясь на допущенные нарушения в толковании и применении судами норм права.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Антоновой М.К. от 16.09.2016 кассационная жалоба администрации вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия считает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению, а принятые по делу судебные акты – отмене по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, гражданин Пономарев В.В. признан нуждающимся в улучшении жилищных условий, как лицо, страдающее заболеванием (туберкулезом), входящим в Перечень тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 № 378.
Определением Орджоникидзевского районного суда города Перми от 22.10.2014 утверждено мировое соглашение, заключенное между администрацией и Пономаревым В.В., в соответствии с которым Пономареву В.В. предоставлена из муниципального жилищного фонда в собственность однокомнатная квартира под номером 88 стоимостью 1 675 000 рублей общей площадью 33,1 квадратного метра, расположенная по адресу: город Пермь, улица Делегатская, дом 35а (выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о переходе прав на объект недвижимого имущества от 09.06.2015 № 59/001/140/2015-73751).
Согласно отчету об оценке от 01.04.2015 № 145/15, выполненному оценщиком общества с ограниченной ответственностью «Региональный экспертный центр», рыночная стоимость указанной квартиры по состоянию на 25.03.2015 составляла 1 675 000 рублей.
Расходы администрации на проведение оценки квартиры составили 510 рублей.
Администрация, посчитав, что расходы, понесенные в связи с исполнением судебного акта, подлежат возмещению за счет средств федерального бюджета, обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.
Отказывая администрации в удовлетворении исковых требований, суды исходили из того, что в соответствии с Законом Пермской области от 03.03.1995 № 186-28 «О предупреждении распространения туберкулеза в Пермском крае» (в редакции Закона Пермского края от 29.08.2007 № 98-ПК, действующей на момент предоставления жилого помещения, далее – Закон Пермской области № 186-28) финансирование противотуберкулезной помощи осуществляется за счет средств бюджета Пермского края, в связи с чем основания для возложения понесенных истцом расходов на федеральный бюджет с учетом действующей в спорный период нормы регионального законодательства, предусматривающей предоставление соответствующей льготы за счет средств субъекта Российской Федерации, отсутствуют.
По мнению Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, при вынесении оспариваемых судебных актов, судами не было учтено следующее.
В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливаются государственные гарантии социальной защиты (статья 7 Конституции Российской Федерации).
Правовые основы осуществления государственной политики в области предупреждения распространения туберкулеза в Российской Федерации в целях охраны здоровья граждан и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения установлены Федеральным законом от 18.06.2001 № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 77-ФЗ).
В соответствии с пунктом 5 статьи 14 Федерального закона № 77-ФЗ больным заразными формами туберкулеза, проживающим в квартирах, в которых, исходя из занимаемой жилой площади и состава семьи, нельзя выделить отдельную комнату больному заразной формой туберкулеза, квартирах коммунального заселения, общежитиях, а также семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза, предоставляются вне очереди отдельные жилые помещения с учетом их права на дополнительную жилую площадь в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.
Частью 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – Жилищный кодекс) предусмотрена возможность установления федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации отдельных категорий граждан, которым предоставляются жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма.
Согласно пункту 4 статьи 49 Жилищного кодекса категориям граждан, указанным в части 3 настоящей статьи, могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями. Жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются указанным категориям граждан в установленном настоящим Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 51, пунктом 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской, постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 № 378 «Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире», лица, страдающие активной формой туберкулеза, отнесены к числу лиц, которым жилые помещения из государственного или муниципального жилищного фонда предоставляются вне очереди.
В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 16.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.
Меры социальной поддержки лицам, находящимся под диспансерным наблюдением в связи с туберкулезом, и больных туберкулезом не указаны в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ.
Статьей 5 Закона Пермской области № 186-28 (в редакции, действовавшей на момент спорных правоотношений) установлено право рассматриваемых категорий лиц, страдающих заразными формами туберкулеза, на получение отдельных жилых помещений с учетом их права на дополнительную жилую площадь в порядке, установленном нормативными правовыми актами Правительства Пермского края. Какого-либо дополнительного регулирования вопроса предоставления жилых помещений в указанном Законе не содержится.
Суды, отказывая в удовлетворении заявленных требований, основывали свои выводы на положениях Закона Пермской области № 186-28.
Вместе с тем, Законом Пермской области № 186-28 финансирование мер социальной поддержки лицам, находящимся под диспансерным наблюдением в связи с туберкулезом, и больных туберкулезом не отнесено к расходным обязательствам Пермского края.
Впоследствии Законом Пермского края от 05.05.2015 № 480-ПК статья 5 исключена из Закона Пермской области № 186-28.
Таким образом, поскольку вопрос компенсации расходов, связанных с предоставлением жилых помещений больным туберкулезом на территории Пермского края Правительством Пермского края не был урегулирован соответствующими нормативными правовыми актами, то отсутствуют основания полагать, что затраты на предоставление жилья льготной категории граждан, предусмотренной Федеральным законом № 77-ФЗ, должны компенсироваться за счет средств субъекта Российской Федерации.
Постановлением от 24.12.2013 № 30-П Конституционный Суд Российской Федерации признал пункт 5 статьи 14 Федерального закона № 77-ФЗ не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 7, 18, 19 (части 1 и 2), 40 и 41 (части 1 и 2) в той мере, в какой в силу своей нормативной неопределенности он не позволяет точно, ясно и недвусмысленно установить принадлежность конкретному уровню публичной власти полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), и обязанности по выделению необходимых для его осуществления материальных и финансовых средств и тем самым – обеспечить защиту права указанных граждан на данную меру социальной поддержки, притом, что по смыслу, придаваемому названному законоположению правоприменительной практикой, не предполагается осуществления этого полномочия органами государственной власти Российской Федерации в качестве расходного обязательства Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации в вышеуказанном постановлении предписал федеральному законодателю, исходя из требований Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда, выраженных в том числе в данном постановлении, определить порядок осуществления полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), и выделения необходимых для этого материальных и финансовых средств.
В определении от 15.01.2015 № 2-О-Р Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил некоторые аспекты ранее принятого им постановления от 24.12.2013 № 30-П, указав, что абзац 6 пункта 3.4 мотивировочной части данного постановления не может рассматриваться как позволяющий возлагать на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязанность по осуществлению полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), и обязанности по выделению необходимых для его осуществления материальных и финансовых средств, за счет собственных средств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
На момент рассмотрения настоящего спора федеральным законодателем предписание Конституционного Суда Российской Федерации, изложенное в постановлении от 24.12.2013 № 30-П, не исполнено, порядок осуществления полномочий по выделению необходимых материальных и финансовых средств на указанные меры социальной поддержки не определен.
Между тем, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 09.04.2002 № 68-О, пробел в законодательном регулировании, сохраняющийся в результате бездействия законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в течение длительного времени, достаточного для его устранения, не может служить непреодолимым препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции Российской Федерации прав и законных интересов граждан.
Учитывая, что льгота по предоставлению жилой площади лицам, страдающим заразными формами туберкулеза, предусмотрена федеральным законодательством, а также то, что порядок компенсации предоставленных льгот на федеральном уровне не установлен и компенсация расходов на обеспечение жильем лиц, страдающих заразными формами туберкулеза, не предусмотрена за счет средств субъекта Российской Федерации, Судебная коллегия считает, что финансирование расходов по предоставлению жилых помещений должно осуществляться за счет средств федерального бюджета.
Следовательно, должником в спорном обязательстве по возмещению убытков является Российская Федерация.
Доказательств того, что в спорный период из федерального бюджета выделялись средства в виде финансовой помощи на реализацию установленных мер, министерством финансов в рамках рассматриваемого дела не представлено.
Судами установлено и материалами дела подтверждено, что администрация выполнила обязанность по предоставлению жилого помещения Пономареву В.В., однако федеральный орган государственной власти встречную обязанность не исполнил, расходы истца не компенсировал.
Таким образом, у судов отсутствовали правовые основания для отказа администрации в удовлетворении исковых требований.
С учетом изложенного, решение Арбитражного суда Пермского края от 16.10.2015, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.12.2015 и постановление Арбитражного суда Уральского округа от 05.04.2016 по делу подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как принятые с существенными нарушениями норм материального права, повлиявших на исход дела.
Руководствуясь статьями 176, 291.11–291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
решение Арбитражного суда Пермского края от 16.10.2015 по делу № А50-13344/2015, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.12.2015 и постановление Арбитражного суда Уральского округа от 05.04.2016 по тому же делу отменить.
Заявленные администрацией города Перми исковые требования удовлетворить.
Взыскать с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу администрации города Перми 1 675 510 рублей убытков, причиненных бюджету города Перми в связи с предоставлением квартиры Пономареву Владимиру Валерьевичу в целях соблюдения его жилищных прав.
| Председательствующий судья | М.К. Антонова |
| Судья | Н.В. Павлова |
| Судья | М.В. Пронина |