Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Павловой Н.В.,
судей Зарубиной Е.Н., Прониной М.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации от 23.03.2015 № 08-04-03/936 на решение Арбитражного суда города Москвы от 18.07.2014 по делу № А40-2006/2014, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2014 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 19.02.2015 по тому же делу
по иску индивидуального предпринимателя Леймана Константина Эдуардовича (далее – предприниматель) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее – Министерство финансов) о взыскании за счет казны Российской Федерации и с Тверской области в лице Министерства социальной защиты населения Тверской области за счет казны Тверской области соответственно 9 984 865 рублей 34 копеек и 15 445 134 рублей 49 копеек убытков (с учетом уточнения в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Павловой Н.В., выслушав объяснения представителя Министерства финансов Российской Федерации – Рыбиной И.В., поддержавшей доводы жалобы, возражения представителя предпринимателя – Малышева М.И., Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
индивидуальный предприниматель Лейман Константин Эдуардович обратился в Арбитражный суд города Москвы с иском о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации и с Тверской области в лице Министерства социальной защиты населения Тверской области (далее - Минсоцзащиты Тверской области) за счет казны Тверской области убытков в размере 9 984 865 рублей 34 копеек и 15 445 134 рублей 49 копеек соответственно (с учетом уточнения цены иска в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Решением Арбитражного суда города Москвы от 18.07.2014, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2014 и постановлением Арбитражного суда Московского округа от 19.02.2015, исковые требования удовлетворены.
В кассационной жалобе Министерство финансов ставит вопрос об отмене принятых по делу судебных актов, ссылаясь на неправильное применение и толкование судами норм материального и процессуального права.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Павловой Н.В. от 15.07.2015 кассационная жалоба Министерства финансов Российской Федерации вместе с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
В судебном заседании 17.09.2015 объявлен перерыв до 18.09.2015 до 11:30 для рассмотрения заявления представителя предпринимателя об отводе судей Павловой Н.В., Зарубиной Е.Н., Прониной М.В.
После рассмотрения заявления об отводе судей председателем третьего судебного состава Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации, судьей Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В., рассмотрение дела продолжено в том же составе суда.
В судебном заседании представитель Министерства финансов поддержал кассационную жалобу по изложенным в ней основаниям.
Представитель предпринимателя настаивал на своей правовой позиции, занятой в судах нижестоящих инстанций и изложенной в отзыве на кассационную жалобу, и просил судебные акты оставить без изменения.
Минсоцзащиты Тверской области, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного заседания, своего представителя в суд не направило. Представило отзыв на кассационную жалобу, в котором указало, что поддерживает позицию Министерства финансов и просит обжалуемые судебные акты отменить, в удовлетворении исковых требований отказать.
В силу части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс) основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Кодекса законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия считает их подлежащими отмене ввиду следующего.
Как установлено судами и следует из материалов дела, истец осуществляет деятельность, предметом которой являются регулярные пассажирские перевозки населения городским и пригородным автомобильным транспортом на территории города Твери, Калининского района Тверской области. Обращаясь в суд, истец указал, что в 2010 году осуществлял перевозку льготных категорий граждан на основании единого социально проездного билета (ЕСПБ), введенного Постановлением Администрации Тверской области № 32-па от 16.02.2005 «О введении на территории Тверской области единого социального проездного билета». В дальнейшем Постановлением Администрации Тверской области от 01.09.2008 № 262-па «Об утверждении Долгосрочной целевой программы Тверской области «Социальная поддержка населения Тверской области на 2009 - 2012 годы» действие льготы в виде единого социального проездного билета было продлено до 2012 года.
Ссылаясь на неполное возмещение ему расходов, понесенных в связи с перевозкой льготных категорий граждан, относящихся к федеральному и региональному регистру, предприниматель обратился в арбитражный суд с иском по настоящему делу о взыскании убытков за счет средств соответствующих бюджетов.
Суды, руководствуясь положениями статей 12, 15, 16, 790, 1069, 1071 Гражданского кодекса, Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принцах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нормативных актов, принятых администрацией Тверской области по вопросам социальной защиты граждан, проживающих на ее территории, удовлетворили исковые требования предпринимателя, признав представленный истцом расчет убытков обоснованным, размер фактических расходов, понесенных при перевозке упомянутой категории граждан, доказанным.
Заявитель кассационной жалобы в Верховный Суд Российской Федерации указывает на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, на отсутствие условий наступления ответственности на основе положений статей 8, 12, 15, 790, 1064, 1069, 1071, 1082 Гражданского кодекса, а также на неподтвержденность материалами дела обстоятельств причинения вреда перевозчику в результате незаконных действий федеральных органов.
Министерство финансов указывает на то, что Тверская область установила меры социальной поддержки в виде проезда по ЕСПБ для федеральных категорий льготников и, соответственно, приняла на себя расходные обязательства по указанным мерам социальной поддержки. Заявитель также утверждает, что размер предъявленных к взысканию убытков не соответствует статье 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, при этом выводы судов о недостаточном финансировании из федерального бюджета и регионального бюджета не имеют нормативно-правового обоснования.
Судебная коллегия полагает, что при вынесении судебных актов по настоящему делу судами не учтено следующее.
Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были изменены ранее существовавшие по вопросам совместного ведения в указанной сфере полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также изменен порядок предоставления льгот отдельным категориям граждан, имеющим право на льготный проезд в общественном городском и пригородном общественном транспорте, предусмотренных ранее принятыми федеральными законами. С 01.01.2005 предоставление льготы по проезду в городском и пригородном общественном транспорте в натуральной форме заменено на компенсационную денежную выплату.
В соответствии с абзацем 3 части 1 статьи 85 Бюджетного кодекса расходные обязательства субъектов Российской Федерации возникают в результате, в том числе, принятия законов и (или) иных нормативных актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Закона 184-ФЗ. Расходные обязательства предусматриваются в законе о бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период в составе соответствующего бюджета.
Исполнение расходных обязательств по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (Тверской области) для отдельных категорий граждан, оказание мер поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в 2010 году подтверждается областными законами «Об исполнении бюджета за 2010 год».
Как указано в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 27.12.2005 № 502-О, недостаточность собственных средств доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципального образования обеспечивается посредством оказания из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации финансовой помощи, в том числе в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимального бюджетного обеспечения субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.
Постановлением № 32-па утверждено Положение о порядке приобретения единого социального проездного билета для проезда в наземном городском и пригородном пассажирском транспорте общего пользования (кроме железнодорожного, водного и такси, включая маршрутные) и компенсации расходов транспортным предприятиям по обеспечению равных условий предоставления транспортных услуг для отдельных категорий граждан.
Согласно указанному Положению проезд в наземном городском и пригородном общественном транспорте льготных категорий пассажиров, включенных в федеральный и региональный регистры, осуществляется на основании ЕСПБ, приобретаемых гражданами по льготным ценам, установленным данным положением. При этом определена и полная стоимость проезда одного пассажира по ЕСПБ.
Раздел 3 Положения содержит методику расчета компенсации затрат транспортных предприятий при перевозке льготных категорий граждан по каждому муниципальному образованию Тверской области, которая учитывает общее количество ЕСПБ, выданных на территории муниципального образования, предусматривает распределение компенсации между перевозчиками пропорционально выполненной ими работе на линии и исходит из того, что размер компенсации определяется как разница между полной месячной стоимостью проезда одного пассажира по ЕСПБ и стоимостью ЕСПБ, оплаченной гражданином.
Согласно данной методике часть полной стоимости проезда оплачивалась льготными пассажирами при приобретении ими проездных билетов и перечислялась перевозчикам (транспортным предприятиям), заключившим договоры с территориальными отделами социальной защиты населения Тверской области.
Оставшаяся часть выплачивалась перевозчикам, в том числе предприятию, из бюджета субъекта Российской Федерации в виде компенсации выпадающих доходов, которая определялась по каждому муниципальному образованию из расчета размера компенсации за каждый билет, умноженного на общее количество проездных билетов, выданных в муниципальном образовании, и распределялась между перевозчиками на основании показателей фактической транспортной работы. Размер компенсации по каждому льготнику определялся как разность между полной стоимостью проезда и стоимостью ЕСПБ, оплаченной пассажиром (пункты 3.3, 3.8 Положения).
Пункт 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее – Постановление Пленума) устанавливает, что согласно статье 16.1 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, ущерб, причиненный личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, подлежит компенсации.
В частности, возможность такой компенсации предусмотрена статьями 279, 281, пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 2 статьи 18 Федерального закона от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму».
Пункт 11 указанного Постановления Пленума устанавливает, что применяя статью 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, следует учитывать, что по общему правилу лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. Возмещение убытков в меньшем размере возможно в случаях, предусмотренных законом или договором в пределах, установленных гражданским законодательством.
Согласно пункту 12 Постановления Пленума по делам о возмещении убытков истец обязан доказать, что ответчик является лицом, в результате действий (бездействия) которого возник ущерб, а также факты нарушения обязательства или причинения вреда, наличие убытков (пункт 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Размер подлежащих возмещению убытков должен быть установлен с разумной степенью достоверности. По смыслу пункта 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации в удовлетворении требования о возмещении убытков не может быть отказано только на том основании, что их точный размер невозможно установить. В этом случае размер подлежащих возмещению убытков определяется судом с учетом всех обстоятельств дела, исходя из принципов справедливости и соразмерности ответственности допущенному нарушению.
Постановление № 32-па является действующим нормативным правовым актом, установившим порядок компенсации, методику расчета и исходные данные, необходимые для расчета размера выпадающих доходов перевозчиков, и подлежало применению при рассмотрении настоящего спора. Постановлением № 32-па, действовавшим в спорный период на территории Тверской области, регламентирован порядок компенсации расходов транспортной организации в связи с перевозкой граждан льготных категорий, поэтому выводы судов об отсутствии методики расчета убытков (неполученной перевозчиком провозной платы) противоречат тексту указанного нормативного правового акта.
Не оспаривая факт получения компенсации, исчисленной в соответствии с постановлением № 32-па, предприниматель полагает, что указанная в нем полная стоимость ЕСПБ занижена по сравнению с действительными месячными расходами транспортных предприятий на перевозку льготных категорий граждан.
Исковые требования касаются возмещения убытков (выпадающих расходов), связанных с предоставлением льгот по провозной плате. Следовательно, предъявляя настоящее требование, предприятию надлежало подтвердить, в том числе размер затрат, фактически понесенных им на перевозку льготных пассажиров исходя из их количества.
Достоверных сведений о фактическом количестве перевезенных льготных пассажиров в рассматриваемом периоде судам не представлено.
Таким образом, в нарушение требований статьи 65 Кодекса предприятие не подтвердило ни факт причинения ему убытков, ни их размер, что исключает возможность удовлетворения иска.
Учитывая изложенное, обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Кодекса как принятые с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход дела и без устранения которых невозможны защита охраняемых законом публичных интересов.
В удовлетворении иска предпринимателя к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации и к Тверской области в лице Минсоцзащиты Тверской области о взыскании убытков, возникших вследствие предоставления отдельным категориям граждан льгот по проезду в общественном транспорте на основании единого социального проездного билета, следует отказать.
Руководствуясь статьями 291.11-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации,
решение Арбитражного суда города Москвы от 18.07.2014 по делу № А40-2006/2014, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2014 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 19.02.2014 по тому же делу отменить.
В иске отказать.
Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.