резолютивная часть определения объявлена 17.02.2015
полный текст определения изготовлен 25.02.2015
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Першутова А.Г.,
судей Борисовой Е.Е. и Козловой О.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе открытого акционерного общества «Челябинское авиапредприятие» на решение Арбитражного суда города Москвы от 10.02.2014 (судья Романенкова С.В.) по делу № А40-105296/2013, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 17.04.2014 (председательствующий судья Семикина О.Н., судьи Лящевский И.С. и Алексеева Е.Б.) и постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 05.08.2014 (председательствующий судья Нечаев С.В., судьи Завирюха Л.В. и Плюшков Д.И.) по тому же делу
по исковому заявлению открытого акционерного общества «Челябинское авиапредприятие» о взыскании с Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации 104 000 рублей убытков,
при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования – Департамента социальной защиты населения города Москвы, Пенсионного фонда Российской Федерации, Правительства Челябинской области, Министерства финансов Челябинской области.
В заседании приняли участие представители:
от открытого акционерного общества «Челябинское авиапредприятие» – не явился, извещен надлежащим образом;
от Министерства финансов Российской Федерации – не явился, извещен надлежащим образом;
от Департамента социальной защиты населения города Москвы – Ламков Д.Р.;
от Пенсионного фонда Российской Федерации – Конев Д.В., Ревина О.А.;
от Правительства Челябинской области – не явился, извещен надлежащим образом;
от Министерства финансов Челябинской области – не явился, извещен надлежащим образом.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Першутова А.Г., выслушав объяснения представителей Департамента социальной защиты населения города Москвы и Пенсионного фонда Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
открытое акционерное общество «Челябинское авиапредприятие» (далее – истец) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с иском о взыскании с Министерства финансов Российской Федерации (далее – ответчик) за счет казны Российской Федерации 104 000 рублей убытков.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования, привлечены Департамент социальной защиты населения города Москвы, Пенсионный фонд Российской Федерации, Правительство Челябинской области, Министерство финансов Челябинской области.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 10.02.2014, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 17.04.2014, истцу отказано в удовлетворении заявленных требований.
Федеральный арбитражный суд Московского округа постановлением от 05.08.2014 оставил без изменения решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции.
Истец обратился в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой на указанные судебные акты, в которой просит их отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.
Письмом судьи Верховного Суда Российской Федерации от 18.11.2014 были истребованы материалы дела из Арбитражного суда города Москвы.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Першутова А.Г. от 26.12.2014 кассационная жалоба истца вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзыве на нее, в отсутствие извещенных надлежащим образом представителей сторон и третьих лиц – Правительства Челябинской области и Министерства финансов Челябинской области, судебная коллегия считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, в период с января 2011 года по июль 2013 года истец предоставлял льготной категории граждан услуги, предусмотренные пунктом 4 статьи 6 Закона Российской Федерации от 15.01.1993 № 4301-1 «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» (далее – Закон № 4301-1) и пунктом 4 статьи 4 Федерального закона от 09.01.1997 № 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы» (далее – Закон № 5-ФЗ) по бесплатному личному и сопровождающего лица пользованию залами для официальных лиц и делегаций аэропортов и аэровокзалов, железнодорожных вокзалов и станций, морских вокзалов (портов) и речных вокзалов.
Согласно положениям пункта 2 статьи 11 Закона № 4301-1 и пункту 2 статьи 7 Закона № 5-ФЗ расходы, связанные с реализацией упомянутых льгот, финансируются за счет предусмотренных на эти цели средств федерального бюджета на соответствующий год, передаваемых Пенсионному фонду Российской Федерации.
Ссылаясь на то, что понесенные расходы по предоставлению названных льгот в период с января 2011 года по июль 2013 года не были возмещены, истец обратился с настоящими требованиями о взыскании 104 000 рублей понесенных убытков.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из того, что истец в установленном порядке не обращался за возмещением расходов, связанных с реализацией спорных льгот в Пенсионный фонд Российской Федерации, а также не представил документы о согласовании создания залов официальных лиц и делегаций с соответствующими органами государственной власти в соответствии с требованиями Указа Президента Российской Федерации от 12.03.1996 № 371 и постановления Правительства Российской Федерации от 19.09.1996 № 1116, регулирующими вопросы работы залов официальных лиц и делегаций.
Учитывая изложенное, руководствуясь положениями статей 15, 1064, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, суды пришли к выводу о недоказанности истцом наличия вины ответчика, размера убытков, причинно-следственной связи между действиями ответчика и возникшими убытками, а также о недоказанности самого факта причинения ему убытков, в чем они выразились и их состав.
Однако, отказывая истцу в удовлетворении заявленных требований, суды существенно нарушили нормы материального и процессуального права, что повлияло на исход дела.
Согласно положениям пункта 2 статьи 11 Закона № 4301-1 и пункту 2 статьи 7 Закона № 5-ФЗ финансирование расходов, связанных с реализацией упомянутых льгот осуществляется за счет предусмотренных на эти цели средств федерального бюджета на соответствующий год, которые зачисляются в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации и перечисляются Пенсионным фондом Российской Федерации через свои территориальные органы в бюджеты субъектов Российской Федерации:
1) в январе - феврале текущего года – в порядке авансирования в размере одной шестой части годовых назначений, установленных бюджетом Пенсионного фонда Российской Федерации;
2) с 1 марта текущего года – после представления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в Пенсионный фонд Российской Федерации до 20-го числа каждого месяца заявок и отчетов о фактически произведенных расходах по видам льгот с указанием регистрационных данных граждан, указанных в пунктах 1-7 части 2 статьи 6.4 Федерального закона от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», с учетом оставшихся неиспользованных средств.
Порядок реализации вышеуказанных норм закреплен в Соглашении между Пенсионным фондом Российской Федерации и Правительством Челябинской области от 17.04.2007 № 28-73, статьей 2 которого предусмотрено, что Пенсионный фонд Российской Федерации обязуется обеспечить финансирование указанных мероприятий за счет средств федерального бюджета в соответствии с утвержденными лимитами бюджетных обязательств путем перечисления этих денежных средств через счет отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по Челябинской области на счет Министерства финансов Челябинской области.
Пенсионный фонд Российской Федерации и его территориальные органы не вступают в правоотношения с организациями, предоставляющими льготы упомянутым категориям граждан.
Таким образом, установленным порядком финансирования спорных расходов, связанных с реализацией упомянутых льгот, предусмотрено обращение организаций, предоставляющих названные льготы, за возмещением этих расходов в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а не в Пенсионный фонд Российской Федерации, как указывают суды.
Принимая во внимание, что в настоящем споре представителем исполнительной власти субъекта Российской Федерации выступает Департамент социальной защиты населения города Москвы, к которому истец неоднократно обращался за возмещением спорных расходов, представляя соответствующие документы, подтверждающие оказание спорных льготных услуг, истец, заявляя настоящие требования, указывал на соблюдение им порядка возмещения понесенных расходов. В подтверждение указанных обстоятельств истцом были представлены в материалы дела соответствующие письма (обращения), а также документы, необходимые, по его мнению, для подтверждения понесенных расходов, подлежащих возмещению.
При этом, как указывает истец, из представленных в материалы дела доказательств следует, что отказ Департамента социальной защиты населения города Москвы (далее – департамент) в возмещении спорных расходов связан с отсутствием согласования истцом открытия зала официальных лиц и делегаций с органами государственной власти, а не с обстоятельствами выбора ненадлежащего адресата при обращении истца к департаменту за возмещением этих расходов.
Вместе с тем, обстоятельства, связанные с обращением истца в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации за возмещением спорных расходов не устанавливались судами, а представленные в подтверждение указанных обстоятельств доказательства остались без внимания и надлежащей правовой оценки, в то время как соблюдение истцом установленного порядка возмещения спорных расходов является обстоятельством, имеющим существенное значение для рассмотрения настоящего спора.
В то же время, не устанавливая указанных существенных обстоятельств, суды апелляционной и кассационной инстанций сделали вывод об отсутствии у истца права на возмещение спорных расходов, понесенных в связи с оказанием льготных услуг, поскольку истцом не представлены документы о согласовании создания залов официальных лиц и делегаций с соответствующими органами государственной власти в соответствии с требованиями Указа Президента Российской Федерации от 12.03.1996 № 371 и постановления Правительства Российской Федерации от 19.09.1996 № 1116, регулирующими вопросы работы залов официальных лиц и делегаций, в связи с чем, по мнению судов, истец не доказал сам факт причинения ему убытков, в чем они выразились и их состав.
Однако, установленные Указом Президента Российской Федерации от 12.03.1996 № 371 и постановлением Правительства Российской Федерации от 19.09.1996 № 1116 требования о согласовании создания залов официальных лиц и делегаций с соответствующими органами государственной власти предусмотрены для залов официальных лиц и делегаций, организованных в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, установленных в пределах аэропортов (аэродромов), открытых для международных сообщений (международных полетов).
В рассматриваемом же случае льготная категория граждан осуществляла перелет внутренними авиалиниями и пользовалась услугами зала официальных лиц и делегаций вне пределов пункта пропуска через государственную границу.
Законами № 4301-1 и № 5-ФЗ не предусмотрено, что установленная льгота реализуется только в залах официальных лиц и делегаций, организованных в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, установленных в пределах аэропортов (аэродромов), открытых для международных сообщений.
Как следует из материалов дела, в организации истца (аэропорт города Челябинска) зал официальных лиц и делегаций открыт на внутренних авиалиниях и организован в соответствии с действующим Приказом Министерства гражданской авиации СССР от 16.02.1990 № 30 «Об утверждении и введении в действие Положения о зале официальных делегаций». Кроме того, легитимность открытия и функционирования зала официальных лиц и делегаций подтверждена сертификатом соответствия № ФАВТ А.02.00623 от 01.02.2007. Законодательный запрет на учреждение таких залов вне пределов пунктов пропуска через государственную границу не установлен.
Учитывая изложенное, истец является организацией, предоставляющей льготы упомянутым категориям граждан в соответствии с положениями Законов № 4301-1 и № 5-ФЗ.
Кроме того, согласно положениям Законов № 4301-1 и № 5-ФЗ расходы, связанные с реализацией упомянутых льгот, являются расходным обязательством Российской Федерации и финансируются за счет предусмотренных на эти цели средств федерального бюджета на соответствующий год, передаваемых Пенсионному фонду Российской Федерации.
Положения статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливают, что главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.
В соответствии с Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации и приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21.12.2011 № 171н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» Пенсионный фонд Российской Федерации осуществляет функции главного распорядителя средств федерального бюджета и выступает от имени Российской Федерации по ее обязательствам, связанным с возмещением спорных расходов.
Вместе с тем, суды не устанавливали обстоятельств выделения из средств федерального бюджета соответствующего финансирования на возмещение спорных расходов главному распорядителю средств федерального бюджета, который в силу положений Бюджетного кодекса Российской Федерации несет ответственность за невыполнение государственных полномочий только в пределах средств, выделенных из федерального бюджета. Основания возникновения у Пенсионного фонда Российской Федерации обязанности по возмещению спорных расходов не были проверены судами.
Поскольку обязанность Российской Федерации по возмещению спорных расходов юридическим лицам обусловлена самим фактом предоставления льгот в соответствии с Законами № 4301-1 и № 5-ФЗ гражданам, имеющим право на их получение, то соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.
Однако, обстоятельства, связанные с необходимостью выяснения надлежащего органа, выступающего от имени Российской Федерации в целях рассмотрения настоящего спора по существу, суды не устанавливали.
Учитывая, что имеющие существенное значение для рассмотрения настоящего дела обстоятельства, связанные с соблюдением истцом установленного порядка возмещения спорных расходов посредством обращения в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации – Департамент социальной защиты населения города Москвы, судами не устанавливались, также как и не устанавливался надлежащий орган, выступающий от имени Российской Федерации, по ее обязательствам, связанным с возмещением спорных расходов, а представленные в подтверждение указанных обстоятельств доказательства остались без внимания и надлежащей правовой оценки, выводы судов об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований нельзя признать законными и обоснованными.
При таких обстоятельствах, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как принятые с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход дела.
Дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении судам следует учесть изложенное, установить обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения настоящего дела, оценить доказательства в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в их совокупности и взаимной связи применительно к установленным обстоятельствам, и с учетом этих обстоятельств определить какой орган должен выступить в суде от имени публично-правового образования, применительно к обстоятельствам зачисления средств федерального бюджета на возмещение расходов, связанных с предоставлением указанных льгот, в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации, который в силу положений Бюджетного кодекса Российской Федерации как главный распорядитель средств федерального бюджета несет ответственность за невыполнение государственных полномочий только в пределах средств, выделенных из федерального бюджета.
Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
решение Арбитражного суда города Москвы от 10.02.2014 по делу № А40-105296/2013, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 17.04.2014 и постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 05.08.2014 по тому же делу отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.
Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.