Резолютивная часть определения объявлена 26.05.2015
Полный текст определения изготовлен 27.05.2015
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе: председательствующего судьи Прониной М.В., судей Маненкова А.Н., Поповой Г.Г.,
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации и Хабаровского края в лице Министерства финансов Хабаровского края на решение Арбитражного суда Хабаровского края от 27.06.2014 по делу № А73-1127/2014, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 03.09.2014 и постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 18.11.2014 по тому же делу
по иску муниципального унитарного предприятия города Хабаровска «Трамвайно-троллейбусное управление» (далее – предприятие) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин России), Хабаровскому краю в лице Министерства финансов Хабаровского края (далее – Минфин Хабаровского края), Министерству социальной защиты населения Хабаровского края и Министерству социальной защиты населения Хабаровского края о взыскании убытков, связанных с предоставлением в 2013 году отдельным категориям граждан льгот по проезду в городском пассажирском транспорте общего пользования по единому социальному проездному билету (далее – ЕСПБ): с Российской Федерации в лице Минфина России за счет средств казны – 60 127 444 рублей 12 копеек, с Хабаровского края в лице Минфина Хабаровского края за счет средств казны – 61 846 433 рублей79 копеек (с учетом уточнения размера иска в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
К участию в деле в качестве соответчика привлечено Министерство социальной защиты населения Хабаровского края, в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено краевое государственное казенное учреждение «Центр социальной поддержки населения по городу Хабаровску»,
В заседании принял участие представитель муниципального унитарного предприятия города Хабаровска «Трамвайно-троллейбусное управление» (истца) – Сбоев В.П.
Министерство финансов Хабаровского края заявлением от 19.05.2015 № 19-07/2014 просило рассмотреть дело в отсутствие своего представителя.
Представители Министерства финансов Российской Федерации, краевого государственного казенного учреждения «Центр социальной поддержки населения по городу Хабаровску», Министерства социальной защиты Хабаровского края в судебное заседание не явились, однако в соответствии с частью 2 статьи 291.10 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка надлежащим образом извещенных лиц не препятствует рассмотрению кассационной жалобы.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В., выслушав представителя муниципального унитарного предприятия города Хабаровска «Трамвайно-троллейбусное управление», просившего оставить обжалуемые судебные акты без изменения, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
муниципальное унитарное предприятие города Хабаровска «Трамвайно-троллейбусное управление» (далее – предприятие) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин России), Хабаровскому краю в лице Министерства финансов Хабаровского края (далее – Минфин Хабаровского края) о взыскании 121 973 877 рублей 91 копейки убытков, связанных с предоставлением в 2013 году отдельным категориям граждан льгот по проезду в городском пассажирском транспорте общего пользования по единому социальному проездному билету, в том числе с Минфина России – 68 268 389 рублей 62 копеек, с Минфина Хабаровского края – 53 705 488 рублей 20 копеек.
Решением Арбитражного суда Хабаровского края от 27.06.2014, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 03.09.2014 и постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 18.11.2014 с Российской Федерации в лице Минфина России за счет средств казны в пользу предприятия взыскано 60 127 444 рубля 12 копеек убытков, с Хабаровского края в лице Минфина Хабаровского края за счет средств казны взыскано 53 705 488 рублей 29 копеек убытков; в остальной части иска и в иске к Министерству социальной защиты населения Хабаровского края отказано.
При рассмотрении спора суды исходили из следующего.
Во исполнение постановления губернатора Хабаровского края от 17.05.2005 № 122 «Об организации льготного проезда отдельных категорий граждан на территории Хабаровского края» и на основании договора от 21.12.2012 № 05-39.115, заключенного с краевым государственным казенным учреждением «Центр социальной поддержки населения по городу Хабаровску» (далее – учреждение), предприятие осуществляет деятельность по перевозке отдельных категорий граждан в городском транспорте общего пользования по единому социальному проездному билету.
Учреждение перечисляет предприятию финансовые средства за оказанные услуги в пределах средств, полученных на эти цели из вышестоящих бюджетов, и сумм, полученных от реализации единых социальных проездных билетов (пункт 1.2 договора).
В период с января по декабрь 2013 года предприятие оказывало услуг по перевозке граждан льготной категории по единым социальным проездным билетам.
Общий объем средств краевого бюджета, перечисленный предприятию за оказанные услуги по перевозке в 2013 году составил 149 720 959 рублей 33 копейки.
Неполное возмещение расходов, понесенных предприятием в спорный период в связи с оказанием услуг по перевозке автомобильным транспортом общего пользования по городским маршрутам льготных категорий пассажиров (федерального и регионального регистров), явилось основанием для обращения предприятия в арбитражный суд с иском о взыскании убытков.
Ввиду отсутствия на законодательном уровне способа расчета размера неполученной платы от льготных категорий пассажиров, при расчете суммы убытков предприятие использовало расчетный метод, исходя из реализованных единых социальных проездных билетов, доли предприятия в перевозке льготной категории граждан (40,5 процентов), стоимости билета на проезд, количества поездок по таким билетам. При этом предприятием использовано постановление Администрации города Хабаровска от 28.03.2013 № 1085, в соответствии с которым каждый льготник, получивший единый социальный проездной билет, ежемесячно совершает 51 поездку.
По расчету предприятия им недополучено 121 973 877 рублей 91 копейка, в том числе за перевозку льготников федерального регистра 68 268 389 рублей 62 копейки, за перевозку льготников регионального регистра – 53 705 488 рублей 20 копеек.
Удовлетворяя заявленные требования, суды руководствовались статьями 15, 16, 790, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации».
При этом судами сделан вывод о том, что расходы, понесенные транспортной организацией в связи с перевозкой отдельных категорий граждан, при недостаточности средств выделяемых на эти цели субъектом Российской Федерации (Хабаровским краем), должны возмещаться за счет средств федерального бюджета.
Суды установили, что размер расходов получен предприятием расчетным методом, при котором последний учитывал данные о количестве реализованных в спорный период проездных билетов на основании сведений Минсоцзащиты Хабаровского края (письмо от 13.08.2013 № 13532-6.3, от 15.07.2013 № 11721-6.3), Центра социальной поддержки населения по городу Хабаровску (от 10.01.2014 № 12-14/36); о стоимости проезда на общественном транспорте в спорный период (постановление мэра города Хабаровска от 31.12.2010 № 4175); результатов натурных обследований, проведенных на основании постановления мэра города Хабаровска от 28.03.2013 № 1085; данных о доле проданных ЕСПБ по приказу Управления транспорта администрации города Хабаровска от 13.01.2012 № 2; данные о компенсации понесенных предприятием расходов. Расчет признан судами обоснованным, подтвержденным имеющимися в деле доказательствами.
Между тем судами не учтено следующее.
В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 122-ФЗ) были изменены ранее существовавшие по вопросам совместного ведения в указанной сфере полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также изменен порядок предоставления льгот отдельным категориям граждан, имеющим право на льготный проезд в общественном городском и пригородном общественном транспорте, предусмотренных ранее принятыми федеральными законами. С 01.01.2005 предоставление льготы по проезду в городском и пригородном общественном транспорте в натуральной форме заменено на компенсационную денежную выплату. Вместе с тем данный закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.
Для реализации нового порядка предоставления льгот в Федеральный закон от 16.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ) включена статья 26.3.1 «Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения» и внесены изменения в статью 26.3 «Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».
В соответствии со статьей 26.3 названного Федерального закона полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и в случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе и в соответствии с федеральными целевыми программами. Особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.
Кроме того, взыскивая заявленную сумму иска с Российской Федерации, суды не приняли во внимание положения статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации об основаниях возникновения расходных обязательств у Российской Федерации и у ее субъектов.
Между тем пунктом 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 судам было разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителями бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.
Суды при рассмотрении настоящего дела наличие оснований для возникновения обязательств по финансированию соответствующих льгот у привлеченной по делу в качестве ответчика Российской Федерации не проверили.
В соответствии с пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.
Согласно пункту 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 организации, предоставившие потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, имеют право получить от публично-правового образования компенсацию в виде не полученной с потребителей платы (убытки).
В соответствии с частью 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Суды, указав на отсутствие в Хабаровском крае на законодательном уровне способа расчета не полученной платы от перевозки пассажиров льготных категорий, признали обоснованным расчет убытков, произведенный истцом самостоятельно.
В то же время при отсутствии методики расчета компенсации затрат транспортных организаций при перевозке льготных категорий граждан судам следовало руководствоваться пунктами 29 – 51 Указаний по заполнению формы федеральных статистических наблюдений за деятельностью организаций автомобильного транспорта приказа Федеральной службы государственной статистики от 06.09.2012 № 480 «Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за деятельностью в сфере транспорта и связи» (в редакции, действовавшей в спорный период).
Истцом расчет убытков произведен путем умножения количества проданных единых социальных билетов на количество поездок в месяц (51), на стоимость одной поездки в общественном транспорте (15 рублей) и на долю предприятия в перевозке граждан льготных категорий (40,5 процентов), то есть достоверных сведений о фактическом количестве перевезенных пассажиров льготных категорий не содержит, основан исключительно на среднестатистических данных.
Между тем стоимость единого социального проездного билета составляет 540 рублей (постановление Губернатора Хабаровского края от 29.12.2011 № 133).
В соответствии с постановлением Губернатора Хабаровского края от 17.05.2005 № 122 Министерство социальной защиты населения Хабаровского края ежемесячно возмещает транспортным предприятиям разницу между установленными расходами, связанными с перевозкой льготных категорий граждан и суммой, полученной от реализации единых социальных проездных билетов. Всего из бюджета Хабаровского края в 2013 году за оказанные услуги по перевозке льготной категории граждан истцу было выплачено 149 720 959 рублей 33 копейки. Как пояснил представитель истца, из стоимости единого социального проездного билета (540 рублей) ему фактически возмещается 426 рублей.
Согласно акту сверки произведенных выплат в счет возмещения затрат за предоставление услуг по перевозке отдельных категорий граждан в городском транспорте общего пользования по единому социальному проездному билету, составленному и подписанному истцом и государственным казенным учреждением «Центр социальной поддержки населения по городу Хабаровску», и являющемся приложением к договору от 21.12.2012 № 05-39.115, по состоянию на 01.01.2014 задолженность перед истцом отсутствует.
Таким образом, расчет суммы иска, сделанный истцом, не доказывает размера затрат, фактически понесенных им на перевозку льготных пассажиров, а также причинение истцу убытков, однако это обстоятельство не учтено судами.
Принимая во внимание, что доводы ответчиков, а также представленный истцом расчет суммы иска не были надлежащим образом проверены судами, вывод о необходимости возмещения предприятию убытков в заявленном размере нельзя признать доказанным и обоснованным.
Согласно части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
В силу изложенного Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а дело – передаче на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела суду следует проверить доводы Министерства финансов Российской Федерации и Министерства финансов Хабаровского края и с учетом положений, содержащихся в настоящем определении, принять законный и обоснованный судебный акт.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 167, 176, 291.11 – 291.13, пунктом 2 части 1 статьи 291.14, статьей 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
решение Арбитражного суда Хабаровского края от 27.06.2014, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 03.09.2014 и постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 18.11.2014 по указанному делу отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Хабаровского края.
Настоящее определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.