Резолютивная часть оглашена 22.01.2015 г.
Полный текст определения изготовлен 29.01.2015 г.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе: председательствующего судьи Завьяловой Т.В., судей Борисовой Е.Е., Павловой Н.В.,
рассмотрев дело № А53-22581/2013 по кассационной жалобе Министерства финансов Российской Федерации о пересмотре решения Арбитражного суда Ростовской области от 24.12.2013, постановления Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2014, постановления Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30.06.2014 по тому же делу
по иску общества с ограниченной ответственностью «Волгодонское ПАТП-2» (г. Волгодонск) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (г. Москва) о взыскании 5 643 880 рублей 61 копейки расходов, связанных с предоставлением в период с 01.09.2010 по ноябрь 2013 года льгот по перевозке отдельных категорий граждан
при участии в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Министерства финансов Ростовской области (г. Ростов-на-Дону), Министерства труда и социального развития Ростовской области (г. Ростов-на-Дону), Департамента труда и социального развития администрации города Волгодонска (г. Волгодонск), муниципального казенного учреждения «Департамент строительства и городского хозяйства» (г. Волгодонск).
В заседании приняли участие:
от общества с ограниченной ответственностью «Волгодонское ПАТП-2»: Луговская М.Л., Ищенко К.Н.
Заслушав и обсудив доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Е.Е., а также объяснения представителей сторон по делу, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
общество с ограниченной ответственностью «Волгодонское ПАТП-2» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с иском, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин РФ) о взыскании 5 643 880 рублей 61 копейки расходов, связанных с предоставлением в период с 01.09.2010 по ноябрь 2013 года льгот по перевозке отдельных категорий граждан.
Решением Арбитражного суда Ростовской области от 24.12.2013, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2014, с Российской Федерации в лице Минфина РФ за счет казны Российской Федерации в пользу общества взыскано 5 643 880 рублей 61 копейки убытков.
Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановлением от 30.06.2014 решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции оставил без изменения.
Минфин РФ обратился в Высший Арбитражный суд Российской Федерации с заявлением о пересмотре в порядке надзора указанных судебных актов, просил их отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Проверив обоснованность доводов, изложенных в заявлении, и выступлении присутствующих в судебном заседании представителей сторон, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что заявление Минфина РФ подлежит удовлетворению в силу следующего.
Как следует из материалов дела, общество осуществляет перевозку пассажиров автобусами по маршрутам в городском сообщении на платной основе в городе Волгодонске.
Суды установили, что в период с 2010 по 2013 годы общество осуществляло перевозку граждан, имеющих право на бесплатный проезд в общественном транспорте на основании единого социального проездного билета.
Полагая, что Департаментом труда и социального развития администрации города Волгодонска возмещены не полностью расходы общества за перевозку граждан, произведенная компенсация не приводит к полному возмещению убытков, общество обратилось в суд с настоящим иском.
Сумма иска по заявленному требованию рассчитана обществом исходя из количества реализованных единых социальных проездных билетов, тарифа на перевозку, количества поездок одного льготника в месяц на всех видах городского транспорта, определенного по результатам натурных обследований, и доли в этом количестве поездок, приходящейся на общество, осуществлявшее перевозку автобусами. Общество при этом указало на отсутствие методики расчета суммы компенсации предприятиям, осуществляющим перевозку льготной категории граждан автомобильным транспортом в целях их возмещения, разработанной на территории Ростовской области.
При рассмотрении дела суды, оценив представленный расчет убытков в виде неполученной платы за проезд льготной категории граждан, признали его обоснованным и удовлетворили заявленные требования, взыскав с Российской Федерации в лице Минфина РФ за счет казны Российской Федерации в пользу общества 5 643 880 рублей 61 копейку убытков.
При этом суды исходили из того, что стоимость единых социальных проездных билетов, по которым отдельным категориям граждан предоставлялось право льготного проезда в городском и пригородном общественном транспорте, не компенсирует затраты общества. За счет субвенций из федерального бюджета убытки возмещены не в полном объеме.
В силу Федерального закона Российской Федерации от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» оказание мер социальной поддержки гражданам, нуждающимся в ней, производится как за счет средств субъектов Российской Федерации на основании нормативных правовых актов и региональных программ субъектов Российской Федерации, так и за счет средств Российской Федерации. При этом обязанность по учету граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи, возложена на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации путем составления областного и федерального регистров.
Между тем, как указывает Минфин РФ в поданной им кассационной жалобе, судами при рассмотрении дела не принято во внимание изменение порядка финансирования средств на реализацию расходных обязательств, связанных с компенсацией лицам, осуществляющим перевозку пассажиров в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан. Заявитель также полагает, что судами должным образом не оценен при взыскании заявленной суммы иска представленный истцом расчет, в котором количество поездок, совершаемых одним льготником, определено по натурным обследованиям транспортной организации за соответствующий период. При этом в отсутствие подтверждения фактического оказания услуг указанного обществом количества поездок, заявитель считает о необходимости применения данных Федеральной службы государственной статистики (далее – Росстат).
Судебная коллегия, проверяя указанные доводы заявителя, пришла к следующим выводам.
Суды обоснованно при рассмотрении спора приняли во внимание положения Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанным законом были изменены ранее существовавшие по вопросам совместного ведения в указанной сфере полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также изменен порядок предоставления льгот отдельным категориям граждан, имеющим право на льготный проезд в общественном городском и пригородном транспорте, предусмотренных ранее принятыми федеральными законами. С 01.01.2005 предоставление льготы по проезду в городском и пригородном общественном транспорте в натуральной форме заменено на компенсационную денежную выплату. Вместе с тем данный закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.
Однако судами не учтено, что для реализации нового порядка предоставления льгот в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» включена статья 26.3-1 «Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения» и внесены изменения в статью 26.3 «Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».
В соответствии со статьей 26.3 данного Федерального закона полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами. Особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (пункт 1).
Кроме того, суды, взыскивая заявленную сумму иска с Российской Федерации, не приняли во внимание положения статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс) об основаниях возникновения расходных обязательств у Российской Федерации и у ее субъектов.
Между тем, постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 (далее – постановление Пленума № 23) судам было разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот (пункт 19 постановления).
Суды при рассмотрении дела наличие оснований для возникновения расходных обязательств по финансированию соответствующих льгот у привлеченной по делу в качестве ответчика Российской Федерации не проверили.
Таким образом, изложенный выше довод Минфина РФ, в том числе с указанием на принятие субъектом Российской Федерации – Ростовской областью нормативных актов о порядке предоставления из областного бюджета средств на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта, оказания социальной поддержки граждан (постановление Администрации Ростовской области от 28.12.2009), следовало проверить с учетом указанных положений закона и разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и установить надлежащего ответчика по заявленному иску.
Судебная коллегия также считает заслуживающим внимание довод Минфина, приведенный в целях опровержения расчета заявленной истцом суммы иска, полагающего о возможности применения в отсутствие методики расчета компенсации предприятиям, осуществляющим перевозку льготной категории граждан автомобильным транспортом на территории Ростовской области, сведений статистической отчетности, содержащихся в приказе Росстата от 07.08.2013 № 312 «Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за деятельностью в сфере транспорта» (далее – приказ Росстата).
В соответствии с пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.
Согласно пункту 16 постановления Пленума № 23 организации, предоставившие потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, имеют право получить от публично-правового образования компенсацию в виде не полученной с потребителей платы (убытки).
Поскольку транспортные предприятия, осуществляющие перевозку льготной категории граждан, имеют право на получение от публичного образования компенсацию в виде не полученной с потребителей платы, в настоящем случае при расчете должны приниматься во внимание: тариф на перевозку 1 пассажира, стоимость реализованного единого социального билета (с учетом доли предприятия в перевозке), количество проданных билетов, а также количество поездок пассажиров указанной категории.
Из представленного обществом расчета следует, что им количество поездок в месяц на каждого льготника определено, например, в январе – мае 2013 г. – по 84 поездки в месяц, в июле – декабре 2012 г. – по 123 поездки в месяц. Количество поездок, как пояснил представитель общества, соответствует проведенным перевозчиком натурным обследованиям.
Между тем, согласно приведенным Минфином сведениям, содержащимся в указанном приказе Росстата, на каждого гражданина, имеющего право на меры социальной поддержки, приходится 25 поездок в месяц на каждом виде транспорта.
Росстат является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в Российской Федерации, а также в порядке и случаях, установленных законодательством РФ, функции по контролю в сфере государственной статистической деятельности (пункт 1 Положения о Федеральной службе государственной статистики, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 02.06.2008 № 42).
Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по делу от 26.04.2011 № 17828/10 было уже указано, что в случае отсутствия методики расчета компенсации затрат транспортных организаций при перевозке льготных категорий граждан, следует руководствоваться сведениями федеральной государственной статистики, содержащихся в действовавшем на спорный по делу период Постановлении Росстата от 19.01.2007 № 9 «Об утверждении Порядка заполнения и представления форм федерального государственного статистического наблюдения № 3-автотранс «Сведения о наличии и использовании автомобильного транспорта», № 65-автотранс «Сведения о продукции автомобильного транспорта», № 1-автотранс «Сведения о работе пассажирского автомобильного транспорта». Согласно пункту 55 указанного акта, на каждого гражданина, имеющего право на меры социальной поддержки, приходится в месяц по 25 поездок на каждый вид транспорта.
С учетом очевидного расхождения количества поездок граждан льготной категории, принятого обществом для расчета подлежащей ему выплате за счет бюджетных средств суммы компенсации, с количеством поездок согласно данным федеральной статистической отчетности, в отсутствие каких-либо объективных подтверждений осуществления перевозок такого количества граждан, доводы Минфина со ссылкой на необходимость применения в этом случае сведений Росстата следует признать обоснованными.
В силу изложенного Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как принятые с существенными нарушениями норм материального права, повлиявшими на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
При новом рассмотрении судам следует проверить доводы Минфина РФ с учетом указанных выше положений, содержащихся в настоящем определении, принять законные и обоснованные судебные акты.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 176, 201, 291.11 – 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
решение Арбитражного суда Ростовской области по делу № А53-22581/2013 от 24.12.2013, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2014, постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30.06.2014 по тому же делу отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области.
Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.