Резолютивная часть объявлена 25.09.2015
Определение в полном объеме изготовлено 30.09.2015
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Прониной М.В.,
судей Зарубиной Е.Н., Попова В.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело № А60-23078/2014 Арбитражного суда Свердловской области по кассационной жалобе Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Свердловской области от 03.09.2014, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.11.2014 и постановление Арбитражного суда Уральского округа от 20.02.2015 по указанному делу
по иску администрации Пышминского городского округа к Министерству финансов Российской Федерации, Управлению Федерального казначейства по Свердловской области о взыскании 534 800 рублей убытков.
В заседании приняли участие представители:
от Министерства финансов Российской Федерации (заявителя) – Смирнова А.А.
От администрации Пышминского городского округа (истца) поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя администрации.
Представитель Управления Федерального казначейства по Свердловской области в судебное заседание не явился, надлежащим образом извещен о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, что в силу части 2 статьи 291.10 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не препятствует рассмотрению кассационной жалобы.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В., выслушав объяснения представителя Министерства финансов Российской Федерации, поддержавшего доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
вступившим в законную силу решением Пышминского районного суда Свердловской области от 30.01.2013 по делу № 2-1/2013 на администрацию возложена обязанность предоставить Мысину Евгению Александровичу (инвалиду с тяжелым хроническим заболеванием) и Мысиной Ольге Александровне (члену семьи инвалида) на условиях договора социального найма благоустроенное жилое помещение в виде квартиры, отвечающее санитарным и техническим требованиям, расположенное в р.п. Пышма.
Во исполнение решения суда по муниципальному контракту от 15.07.2013 № 0162300028413000058-0204350-01 на приобретение в муниципальную собственность Пышминского городского округа жилого помещения для обеспечения жильем детей-инвалидов и членов их семей по договору социального найма администрацией на открытом аукционе приобретена в собственность однокомнатная квартира общей площадью 33,6 кв.м, расположенная по адресу: Свердловская область, р.п. Пышма ул. Ленина, д. 219а, кв. 7, по цене 534 800 рублей.
На основании постановления администрации от 01.08.2013 № 491 данная квартира предоставлена Мысину Е.А. Между муниципальным унитарным предприятием Пышминского городского округа «Управляющая компания Служба заказчика» и Мысиным Е.А. заключен договор социального найма от 14.08.2013 № 1211.
Полагая, что расходы, понесенные в связи с исполнением судебного акта, подлежат возмещению за счет средств федерального бюджета, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.
Решением Арбитражного суда Свердловской области от 03.09.2014 иск удовлетворен: суд взыскал с Российской Федерации в лице Минфина России за счет средств казны Российской Федерации в пользу администрации 534 800 рублей убытков, а также проценты за пользование чужими денежными средствами на взысканную сумму по учетной ставке (ставке рефинансирования) Центрального банка Российской Федерации, действующей на день принятия решения, в размере 8,25 % годовых с момента вступления в силу решения и до полной уплаты взысканной суммы.
Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.11.2014, оставленным без изменения постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 20.02.2015, решение суда первой инстанции оставлено в силе.
Удовлетворяя иск, суды исходили из следующего.
Мысин Е.А. и Мысина О.А. признаны нуждающимися в предоставлении жилья и поставлены на соответствующий учет после 01.01.2005.
Специальное регулирование обеспечения жилыми помещениями инвалидов, принятых на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 01.01.2005, предусмотрено положениями статьи 17 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее – Закон № 181-ФЗ).
В отношении инвалидов, принятых на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий после 01.01.2005, указанной статьей предусмотрено обеспечение жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.
Пунктом 4 части 1 статьи 51, пунктом 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 № 378 «Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире» лица, страдающие заболеваниями из утвержденного перечня, отнесены к числу лиц, которым жилые помещения из государственного или муниципального жилищного фонда предоставляются вне очереди.
В силу части 3 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органа местного самоуправления.
По мнению судов, содержащееся в пункте 3 части 2 названной статьи Кодекса условие о представлении инвалидам жилых помещений вне очереди в случае, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний, закрепляет только особенности реализации их жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.
Отсутствие порядка финансирования полномочий, направленных на обеспечение жилыми помещениями инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, не может служить основанием к отказу в выполнении государством взятых на себя публично-правовых обязательств.
Учитывая, что право граждан на получение бесплатного жилья установлено федеральным законом, расходные обязательства возникают именно у Российской Федерации.
Таким образом, понесенные администрацией убытки на приобретение квартиры подлежат компенсации за счет средств федерального бюджета.
Ответчиком не представлено доказательств выделения субъекту Российской Федерации – Свердловской области или органу местного самоуправления – администрации в спорный период денежных средств для реализации полномочий, предусмотренных статьей 57 Жилищного кодекса Российской Федерации.
Кроме этого, удовлетворяя иск, суды, руководствуясь пунктом 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 04.04.2014 № 22 «О некоторых вопросах присуждения взыскателю денежных средств за неисполнение судебного акта», с целью обеспечения своевременного исполнения должником судебного акта присудили взыскать с Минфина России в пользу администрации проценты за пользование чужими денежными средствами на всю взысканную сумму с момента вступления судебного акта в законную силу и до его фактического исполнения.
Между тем судами не учтено следующее.
Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 № 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.
Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).
В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 16.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.
Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Согласно преамбуле Закона № 181-ФЗ предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Статьей 17 Закона № 181-ФЗ предусмотрено, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17.12.2009 № 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
Положениями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (статьи 14, 50) (далее – Закон № 131-ФЗ), а также положениями Жилищного кодекса Российской Федерации (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.
При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 – 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона № 131-ФЗ).
Таким образом, необоснованным является вывод судов о том, что обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, подлежит финансированию за счет средств федерального бюджета.
Отнесение судами этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации противоречит статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой содержится перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.
Из материалов дела усматривается, что администрация письмом от 17.04.2013 № 1256 просила Министерство финансов Свердловской области оказать содействие и выделить из бюджета области денежные средства для приобретения жилья для инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, являющихся очередниками на получение жилья.
Министерство финансов Свердловской области письмом от 28.05.2013 № 05-16-15/4322, ссылаясь на статью 52 Жилищного кодекса Российской Федерации, сообщило, что предоставление жилых помещений инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, осуществляется органами местного самоуправления с последующим возмещением (в том числе и в судебном порядке) произведенных затрат из бюджета Российской Федерации.
Удовлетворяя иск администрации, суды сослались на положения статей 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации и указали, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
Однако судами не установлено, обращались ли администрация или субъект Российской Федерации (Свердловская область) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за выделением денежных средств на приобретение жилья инвалиду. Противоправность действий (бездействия) Российской Федерации и причинная связь между этими действиями (бездействием) и убытками истца судами не установлена.
Суды не привлекли к участию в деле в качестве ответчика субъект Российской Федерации – Свердловскую область.
Кроме того, суды взыскали с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации проценты за пользование чужими денежными средствами в соответствии со статьей 395 Гражданского кодекса Российской Федерации, несмотря на то, что истцом такое требование не заявлялось.
Таким образом, суды не определили природу спорных правоотношений, возможность применения к этим правоотношениям порядка возмещения убытков и меры ответственности в виде взыскания процентов за пользование чужими денежными средствами, установленных гражданским законодательством.
В силу изложенного Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как принятые с существенным нарушением норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход дела, и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела суду следует учесть правовую позицию, изложенную в настоящем определении, определить круг лиц, которых необходимо привлечь к участию в деле, установить характер правоотношений сторон и применить подлежащие применению нормы права.
Кроме того, следует принять во внимание, что постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела 1 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» признан не подлежащим применению пункт 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 04.04.2014 № 22 «О некоторых вопросах присуждения взыскателю денежных средств за неисполнение судебного акта».
Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11–291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
решение Арбитражного суда Свердловской области от 03.09.2014 по делу № А60-23078/2014, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.11.2014 и постановление Арбитражного суда Уральского округа от 20.02.2015 по указанному делу отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Свердловской области.
Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.