По поводу непреложности законов государственной жизни (Витте)

По поводу непреложности законов государственной жизни
автор Сергей Юльевич Витте

Опубл.: 1914. Источник: az.lib.ru

С. Ю. Витте

По поводу непреложности законов государственной жизни

Содержание:

Предисловие

Предварительная поправка

Возвращение к первоначальной теме разномыслия

Доводы записки министра внутренних дел

Условия, при которых возникло положение о земских учреждениях 1864 г., и основные начала этого последнего

Отношение правительства к земству; последовательное стеснение деятельности земских учреждений и ограничение их компетенции

Отношение земства к правительству и его конституционная тенденция

Вопрос о преобразовании земств к началу 80-х годов. «новая эра»

Положение вопроса о земской реформе после 1 марта 1881 г.

Меры, принятые по отношению к земствам в первое время царствования императора Александра III. неудавшаяся попытка создать «Самоуправляющуюся местно землю с самодержавным царем во главе»

Меры, принятые графом Толстым по отношению к земствам. усиление правительственной власти. реформа 1890 г. и ее значение

Положение 1890 г. не объединило земской деятельности и не сделало из земств послушного орудия государственной власти

С изданием положения 1890 г. не исчезло недоверие к земству. земские ходатайства и их судьба

Закон 1890 г. не оказал благотворного влияния на земскую деятельность

Политическая тенденция не исчезла и в обновленном земстве

Мероприятия, принятые за последнее время в целях упорядочения отдельных отраслей земского хозяйства и управления, клонятся к полному упразднению жизни земства

Введение земских учреждений на окраинах и, в особенности, в западном крае не оправдывается политическими соображениями

Необходимость коренной реформы местного управления по одному общему плану

Заключение

Приложение № 1. Справка I

Приложение № 2. Справка II. Связь местного самоуправления с конституционным строем в Западной Европе

Приложение № 3. Справка III. Выборные учреждения в России до введения Положения о земских учреждениях 1864 г.

Приложение № 4. Справка IV. Сравнение бюджетов губерний земских и не-земских

Дополнительная краткая справка о дальнейшем ходе земского движения до Манифеста 17 октября 1905 года

Предисловие

В конце 80-х годов прошлого столетия был возбужден вопрос об устройстве земств в тех окраинах, в которых они не были введены. Между бывшим в то время Министром Внутренних Дел и мною, занимавшим пост Министра Финансов, обнаружилось разномыслие в оценке исторического значения местного общественного самоуправления в общем государственном строе. Разномыслие это толкнуло меня на составление записки, которая, конечно, не предназначалась для печати. Тем не менее, она появилась в печати в 1901 году сперва нелегально в Штутгарте, под заглавием «Самодержавие и земство», с таким наивным откровением в предисловии: «Должны предупредить читателя, что нам попал в руки не безупречный список с этого чрезвычайно тщательно скрываемого документа, список, который нам пришлось подвергнуть обработке по догадкам». Затем через семь лет, в 1908 году, записка появилась в печати уже легально в С.-Петербурге под тем же заглавием, хотя без моего ведома и согласия с предисловием некоего анонима «Череванина», по-видимому, принадлежащего к тому же лагерю людей, как и издатель первого издания, которые временно потеряли равновесие под влиянием политического циклона, нагрянувшего на Россию в начале 1900-х годов и до сих пор еще окончательно ее не миновавшего. Так как сказанная записка, таким образом, сделалась достоянием читающей публики в не совсем точном и не полном виде, то я согласился теперь издать ее путем корректным, в полном виде и с двумя новыми добавлениями. Первое (дополнительная краткая справка о дальнейшем ходе земского движения до манифеста 17 октября 1905 года) — имеет целью выяснить, что дальнейшие события, после времени составления записки, до 17 октября 1905 года подтверждают общую идею, в ней проводимую. Второе — письмо ко мне покойного А. С. Суворина. По поводу моей записки я в свое время получил несколько писем от лиц, имевших возможность с нею ознакомиться; из них письмо А. С. Суворина заслуживает внимания, как исходящее от человека особливо даровитого, хотя преимущественно талантливого публициста, т. е. человека, не имеющего претензии направлять события, но ярко отражать их, точно в зеркале, так как они представляются, в данный момент значительной части общества.

Перехожу теперь к некоторым разъяснениям по существу.

У меня есть большой приятель, знаменитый ученый И. И. Мечников. Как-то раз мы с ним беседовали о значении наук вообще и не вполне сходились в оценке наук, изучающих физическую природу вселенной, и наук, касающихся государственно-общественной жизни человечества. Всемирно известный натуралист склонен придавать несравненно большее значение законам наук природы, как представляющим истины постоянные, и весьма сомнительно относиться к положениям наук общественных, как истинам шатким и меняющимся. Я со своей стороны думаю, что на свете нет ничего вечного. Никто не мог бы доказать, что те начала мироздания, которые признаются как бы незыблемыми, действительно таковы. Двигалась ли земля вокруг своей оси и вокруг солнца, скажем, три миллиона лет тому назад, именно по тем же математическим формулам, по которым это движение совершается ныне?.. Законы государственного и общественного устройства, конечно, несравненно более изменяющиеся, нежели законы устройства вселенной, но, тем не менее, они существуют и человечество в данное время им подчиняется. Таким образом, является не столько разность в существе, значения тех или других законов, сколько громадное различие в их долговечности. Существует несомненный закон государственной жизни человечества, в силу которого постепенное развитие местного самоуправления неизбежно ведет к государственному центральному самоуправлению. В силу тех же причин, которые обусловливают существование такого закона, если центральное самоуправление устанавливается ранее окончательного развития местного, то оно старается в возможно полном размере развить последнее. Это мы ныне наблюдаем, например, у нас: спешное стремление ко введению земских и городских самоуправлений там, где их не было, борьба Государственной Думы с Государственным Советом за введение волостного земства. Моя записка имела в виду, в силу этого закона государственного бытия, выяснить несоответствие и ненормальность принципа земского самоуправления, но, конечно, самоуправления настоящего, с принципом неограниченного самодержавия.

Последующие после составления сказанной записки события подтвердили с особою яркостью другой закон государственного устроительства. Несчастные войны быстро ускоряют в государстве расширение объема самоуправления, т. е. власти большинства и даже толпы. В подтверждение этого закона можно привести много примеров. Севастопольская война и введение земского и городского самоуправления в России. Франко-Прусская война и переход французской монархии к республике с громадным расширением начал самоуправления. Русско-Японская война и манифест 17 октября 1905 года… Теперь еще не настало время писать непристрастную историю событий, связанных с появлением сего исторического манифеста. Все документы, выясняющие эту эпоху, находятся еще под замками, в ожидании смерти их собственников. Но не подлежит сомнению, что если бы ни эта война, то переход от неограниченного Самодержавия к принципам, провозглашенным 17 октября, был бы тогда невозможен. Если бы это в будущем и случилось, то для сего потребовалось бы десятки лет…

В заключение, печатая настоящую записку под заглавием «По поводу непреложности законов государственной жизни» я не могу не вспомнить моих сотрудников по составлению ее: прежде и больше всего А. И. Путилова и затем Н. Н. Кутлера. В работе этой мне также помогал покойный профессор П. П. Цитович. Я еще должен оговориться, что лица эти, исполняя талантливо и усердно по долгу службы мои предначертания, выражали исключительно мои взгляды и мысли. Пользуюсь случаем принести сказанным моим бывшим сослуживцам сердечную благодарность.

Граф Витте С.-Петербург, 26 февраля 1914 г.

ПРЕДВАРИТЕЛЬНАЯ ПОПРАВКА

Предположение Министра Внутренних Дел о введении Земских Учреждений в Западном крае вызвало между нами обмен мнений по вопросу о политическом значении этих учреждений в системе нашего государственного управления, при чем Министр явился защитником земств и сторонником возможно широкого распространения их деятельности, мне же в обществе, куда проникли слухи о нашем принципиальном разногласии по указанному вопросу, приписывается предположение о полном упразднении земства и замене его строго бюрократическими учреждениями. Такому определению высказанного мною убеждения много также способствовала распространенная в публике копия со всеподданнейшего доклада моего по вопросу о расходах на народные училища*.

______________________

Доклад этот следующего содержания:

М.Ф.
ДЕПАРТАМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОГО КАЗНАЧЕЙСТВА ПО ВОПРОСУ О РАСХОДЕ НА НАРОДНЫЕ УЧИЛИЩА
На подлинном рукою Министра Финансов написано:
(Высочайшее соизволение последовало 12 февраля 1899 г. — С.-Петербург".
Ряд мероприятий, предпринятых по Высочайшим указаниям в Бозе почившего Государя Императора Александра III и Вашего Императорского Величества, несомненно упрочил наше финансовое положение. На ряду с этим, относительно наиболее обременительных для государственного казначейства расходов Военного и Морского ведомств можно иметь уверенность, что расходы эти не превысят в течение ближайших лет тех пределов, которые определены для них установленными с Высочайшего Вашего Величества соизволения нормальными бюджетами. Все это дает Министру Финансов возможность, — если сказанная уверенность не окажется тщетною, — озаботиться обращением средств, которыми может располагать государственное казначейство, на другие, наиболее назревшие, государственные потребности. В этом отношении, следуя Высочайшим указаниям Вашего Величества, Министр Финансов не может не поставить на первую очередь потребностей народного образования и, в частности, наиболее нуждающегося в распространении начального обучения.

Дело начального народного образования находится у нас на попечении собственно двух ведомств: Святейшего Синода и Министерства Народного Просвещения, так как состоящие в распоряжении других ведомств специальные низшие училища весьма немногочисленны и в смысле общего начального образования народа не имеют серьезного значения.

В дополнение к пожертвованиям и другим частным источникам, из сумм государственного казначейства ассигнуется по смете Святейшего Синода на содержание церковно-приходских школ и школ грамоты, а равно и на надзор за этими школами 4 953 841 руб. К этой сумме, по моему предварительному соглашению с Обер-Про-курором Святейшего Синода, предположено добавить с 1 января 1900 года 1800 000 руб. По смете Министерства Народного Просвещения на приходские и начальные народные училища, на учительские семинарии, приготовляющие учителей для народных школ, и на надзор за народными училищами ассигнуется 4 402 836 руб. К этим же ассигнованиям нужно причислить около 1 200 000 руб., которые расходуются на начальные народные училища из состоящих в непосредственном распоряжении правительства земских сборов тех местностей, в которых не введены земские учреждения. Но кроме всех этих сумм, расходуемых по непосредственным распоряжениям правительственных учреждений, начальные народные училища содержатся также и на земские средства. На этот предмет из земских сборов расходуется около 7 миллионов рублей. Суммы эти расходуются по распоряжениям земских учреждений, но так как все земские расходы производятся на счет сборов, взимаемых с того же населения, то всякое излишнее земское обложение настолько же лишает правительство возможности пользоваться платежными силами населения, как источником государственных доходов. Ввиду этого нет основания полагать, что обращение на дело начального народного образования взимаемых земскими учреждениями сборов в чем-либо облегчает задачи правительства, так как, будучи взимаемы с одного и того же населения, суммы, расходуемые по сметам Святейшего Синода и Министерства Народного Просвещения, по существу не отличаются от сумм, расходуемых по распоряжениям земских учреждений.

При существующем строе земского хозяйства, со стороны земских учреждений вполне понятно желание перелагать на государственное казначейство те или другие из лежащих на них обязательных расходов. Но такое переложение, как показывает практика, не бывает сопряжено с облегчением населения, так как, освободившись от известных расходов, земские учреждения тотчас же обращают оставшиеся свободными суммы на другие потребности, в том числе и на открытие новых училищ. В применении к земским расходам на содержание учебных заведений, не раз возникавший вопрос, не следует ли принять на государственное казначейство все эти расходы, конечно, без особого затруднения мог бы быть разрешен в положительном смысле, но лишь при условии или передаче соответствующих сборов в пользу казны или обязательного снятая соответствующей суммы с населения, так как в противном случае правительство, в конце концов, было бы вынуждено прибегнуть к дополнительному обложению того же населения.

Таким образом, упадая в сущности на одни и те же платежные источники, расходы по содержанию начальных народных училищ распределяются по трем категориям. Разделение расходов по сметам Святейшего Синода и Министерства Народного Просвещения не представляет ни по существу дела, ни в финансовом отношении никаких затруднений, так как и те и другие расходы находятся по общему порядку на попечении Министерства Финансов и подчиняются общей системе испрошения и разрешения. В ином положении оказываются расходы третьей категории. Находясь в зависимости от земских учреждений, расходы эти являются как бы самостоятельными и не связанными с правительственными мероприятиями по развитию народного образования, а при такой неопределенности границ деятельности на одном и том же поприще — с одной стороны, земских учреждений, а, с другой, ведомств Святейшего Синода и Народного Просвещения — затрудняется и выработка определенного плана действий по распоряжению народных училищ.

Полагая со своей стороны полезным совместное обсуждение возникающих по этому делу вопросов, со стороны высших представителей заинтересованных ведомств, приемлю долг Всеподданнейше испрашивать: не благоугодно ли будет Вашему Императорскому Величеству возложить на особое совещание под председательством Обер-Прокурора Святейшего Синода из министров — Внутренних Дел, Финансов и Народного Просвещения — обсуждение вопросов о том, следует ж оставить без изменения существующий порядок открытия начальных народных училищ и производства расходов на их содержание, или же следует принять надлежащие меры для установления в этом деле более определенного положения и в таком случае, в чем меры сии должны заключаться.

Статс-Секретарь Сергей Витте.

______________________

Так как указанная формулировка наших мнений, на мой взгляд, не вполне соответствует их сущности, то прежде всего я считаю необходимым в самых кратких чертах напомнить ход дела и содержание наших записок.

Министру Внутренних Дел известно, что ни общего вопроса о политическом значении земских учреждений, ни, в частности, вопроса об изъятии из ведения их народного образования по собственному почину я не возбуждал. Вопрос о сосредоточении для народного образования в руках Правительства поднят был Министром Внутренних дел в представленной Государю Императору 5 ноября 1897 г. всеподданнейшей записке. Записка была передана на обсуждение Особого Совещания, которое признало необходимым, чтобы принятие земских народных училищ в правительственное заведование совпало с таким благоприятным состоянием средств государственного казначейства, когда возможно будет увеличить размер кредита на начальное народное образование сравнительно с расходами на этот предмет земских учреждений. Во исполнение сего Высочайше утвержденного мнения Совещания и признавая, со своей стороны, потребность народного образования одной из самых важнейших нужд государственных, я, по долгу Министра Финансов, счел своей прямой обязанностью возбудить вопрос о расходах на начальное обучение, как только средства государственного казначейства дозволили сделать это.

Что же касается общего вопроса о политическом значении земских учреждений, то и в этом отношении я высказал свой взгляд лишь вследствие предположения Министра Внутренних Дел о территориальном расширении деятельности названных учреждений. В моем официальном отзыве я доказывал полную неприменимость их к Западному краю, а равно к губерниям Астраханской, Архангельской, Оренбургской и Ставропольской, но вовсе не касался указанной принципиальной стороны вопроса. Мои сомнения относительно соответствия земств нашему государственному строю высказаны в особой, совершенно конфиденциальной записке, сообщенной мною только Министру Внутренних Дел и весьма немногим лицам, занимающим высокое положение в административной иерархии. В записке этой я доказывал, что самоуправление в той форме, в какой оно выражается в нашем земстве, т. е. не в форме узко сословной или корпоративной, а в виде всесословного народного представительства в сфере местного государственного управления, не соответствует самодержавному строю государства, что в этом строе оно или будет плохим средством управления, или правильное и последовательное развитие начал его неизбежно приведет к властному участию выборных представителей населения в законодательстве и в верховном управлении. В подтверждение высказанного мною взгляда, я, в самых кратких чертах, сослался на опыт истории Западной Европы, заметил вскользь, что подтверждение моей мысли можно найти в ученой литературе, и несколько более подробно остановился на недостатках, обнаружившихся в деятельности земских учреждений и на вполне ясно обрисовавшемся у нас за 35 лет существования земства политическом стремлении его выйти из области подзаконного управления, распространить свое участие на область правления верховного.

Не предлагая упразднения существующих у нас земских учреждений, которые стали уже совершившимся фактом русской государственной жизни и при настоящем положении дела не представляют еще серьезной опасности для целости нашего государственного строя, я, исходя из изложенных выше соображений, высказал, однако же, мысль о том, что всякое дальнейшее, т. е. и проектированное Министром Внутренних Дел территориальное расширение деятельности земства, не соответствует государственной пользе и что для блага страны вообще и, в частности, для урегулирования отношений земских учреждений к местным органам Правительства и к центральной власти — отношений, которые я, со своей стороны, никак не могу признать нормальными, — гораздо более целесообразна коренная реформа нашего местного управления, представляющего собою какое-то пестрое наслоение на обветшалом основании Положения о губерниях Императрицы Екатерины II.

Таким образом, из содержания моей записки никоим образом не мог быть сделан тот вывод, будто я имел в виду упразднение существующих, т. е. уже действующих земских учреждений. Наоборот, я категорически высказался за их сохранение, так как полагал и полагаю, что с реформой местного управления, с созданием на местах деятельной и живой правительственной власти Правительство может отнестись к земским учреждениям более спокойно и с большим доверием, а потому может предоставить им большую свободу в точно очерченном круге их ведомства.

В ответе своем Министр Внутренних Дел ставит вопрос уже на иную точку зрения. Он находит, что «сомнение в соответствии начала местного самоуправления основаниям государственного уклада России, краеугольным камнем коего является политическое самодержавие, сосредоточенное в лице Царя, ни с кем не разделяющего полноты своей власти, равносильно сомнению в правомерности всего почти административного строя Империи» и что «если призвание местных жителей к самостоятельному заведованию своим общественным хозяйством к отправлению, в пределах закона, поддающихся местному ограничению задач управления, влечет за собою возникновение воззрений, строя, привычек и укрепление начал, способных, хотя бы в отдаленном их развитии, колебать и ослаблять нравственные основы самодержавия, — местное самоуправление во всех его видах не может быть терпимо ни одной минуты. Оно должно быть, чего бы то ни стоило, — немедленно и повсеместно упразднено с заменою строжайшею иерархическою централизацией всех отраслей управления» (записка, стр. 3). Поставив, таким образом, несколько иной общий вопрос — опасно ли самоуправление во всех без исключения видах его для самодержавного строя, — Министр дает засим отрицательный ответ, уже применительно к этому вопросу, причем подробно и обстоятельно разбирая, но не всегда точно формулируя* доводы моей записки, он указывает, что Россия, по преимуществу, страна местного самоуправления, так как кроме земств, кочевья, улусы, аулы, а также всякого рода общества и самые разнообразные сословные союзы покрывают ее сплошной сетью, образуя в большинстве отраслей управления нижние устои, на которых, как на основании, зиждется вся система государственной администрации.

______________________

Кроме тех неточностей в изложении моего мнения, которые будут указаны далее, нельзя не отметить, что на стр. 4 в цитате: «Все означенные отдельные черты самоуправления в своей совокупности более всего характеризуют конституционный режим, идеалом которого представляется такой порядок управления, при котором во всех государственных учреждениях могли бы совместно действовать как правительство, так и общественные классы», после слов: «Все означенные отдельные черты самоуправления» пропущены слова: «хотя и встречаются в государствах разного типа, но». Пропуск этой фразы в цитате, взятой в кавычки, имеет существенное значение; фраза эта делает в значительной степени излишними убедительные, на первый взгляд, рассуждения записки Министра, изложенные на стр. 6-8, где доказывается, что приведенные в записке Министра Финансов отдельные черты органов самоуправления присущи и учреждениям государств неконституционных.

______________________

Отрицая затем всякую связь местного самоуправления с конституционным строем, на том основании, что первое относится к области подзаконного управления, а второй — к области правления верховного, Министр Внутренних Дел полагал, что ни опыт истории народов Запада, ни наука права не подтверждают означенной связи. История Запада вообще, по его мнению, не может служить примером для сравнения, ибо все германо-романские государства развивались на исторической и бытовой почве, совершенно отличной от славяно-русского мира. Тем государствам всегда были присущи идеи конституционализма, «русский же народ», повторяет вслед за Аксаковым записка Министра Внутренних Дел, «есть народ не государственный, — т. е. не стремящийся к государственной власти, не желающий для себя политических прав, не имеющий в себе даже зародыша народного властолюбия». Этому не государственному народу, утверждает далее записка, искони присущи были начала самоуправления, но это самоуправление не имело и не может иметь политического значения, и потому может и должно быть рассматриваемо только как орган мастной земско-хозяйственной организации, и должно быть оцениваемо, — как всегда оценивали его Русские Государи, — единственно с точки зрения целесообразности и пригодности тех или иных его форм к практическим потребностям времени. Категорически отрицая, что скрытая мысль при учреждении земств была политическая, записка проводит, далее, тот взгляд, что все те печальные стороны в истории земских учреждений, которые привели в 1890 году к пересмотру положения 1864 года, были исключительно следствием несовершенства этого последнего закона, «незаконченности административной реформы», в частности, — следствием того, что земские учреждения, «как стоящие вне общей системы управления и потому не имевшие, подобно другим местным учреждениям, определенного центрального ведомства, для которого они были бы своими, которое на равноправных с другими основаниях защищало бы их интересы в центральном управлении, явились как бы врагом административных властей вообще» (стр. 42). Никаких поползновений на участие в верховном управлении земство, по словам записки Министра Внутренних Дел, никогда не имело и никакой борьбы с правами Правительства не вело. «Призрак конституционных стремлений» появился благодаря «психологической аберрации» «в разгаре страстей, исключавших спокойное обсуждение дела» (стр. 43), он вызван был излишнею подозрительностью как администрации, так равно и консервативной части печати (в особенности покойного М. Н. Каткова), которые склонны были везде и всюду усматривать конституционные идеи и мечтания. Закон 1890 г., заявляет записка, если не окончательно, то в значительной степени устранил недостатки в организации земских учреждений; необходимы только дальнейшие меры в том же направлении, но для сего, по мнению Министра, требуется не общая реформа нашего местного управления, которое, как признается в записке (стр. 5), представляет собой «ряд постепенных наслоений и надстроек», — а «надлежит, не торопясь и не увлекаясь внешнею логичностью той или иной предлагаемой в основание его системы, идти прежним, хотя и медленным, но несравненно более верным путем постепенного совершенствования существующих учреждений» (стр. 62). В частности, говорится далее, для упорядочения местного управления необходимо преобразование Хозяйственного Департамента в Главное Управление и дополнение состава Присутствий по земским и городским делам «должностью непременного члена с надлежащим служебным положением и окладом» (стр. 65). Записка выражает при этом сожаление, что означенные столь полезные и необходимые мероприятия до сих пор не состоялись, потому что не встретили сочувствия со стороны финансового ведомства.

Указав, засим, на преимущества органов самоуправления в деле заведования местным хозяйством по сравнению с учреждениями бюрократическими, записка полагает, что нет оснований медлить распространением земских учреждений и на Западный край, так как политическое значение их в этом крае может быть только благоприятное, в смысле укрепления русского в крае влияния. В заключение в записке высказывается та мысль, что самоуправление развивает в народе самодеятельность, дает ему «навык и инстинкт организации, который является единственно лишь следствием долгой привычки к самоустройству и самоопределению», полное же подавление в обществе самодеятельности, полное упразднение всех видов самоуправления обратит его в «обезличенные и бессвязные толпы населения», в «людскую пыль»… (зап., стр. 76-77).

По всестороннем рассмотрении всех приведенных соображений записки Министра Внутренних Дел, долгом считаю принести Министру мою искреннюю благодарность за то внимание, с каким он отнесся к затронутому мною вопросу и к тем немногим, больше намеченным, чем изложенным в моей записке доводам, которые приведены были в подтверждение высказанного мною взгляда. В записке Министра имеется полный исторический очерк земских учреждений в России, обстоятельно изложен взгляд на земство писателей славянофильского направления, имеется и критическая оценка теории Шейста. Тем не менее, несмотря на такой всесторонний разбор моего мнения, доводы Министра, к величайшему моему сожалению, не поколебали высказанного мною убеждения; наоборот, полнота их, едва ли не исчерпывающая возможных возражений, еще более укрепила меня в правильности моего воззрения, так как по существу всех приводимых доказательств у меня возникает целый ряд сомнений, которые я и считаю долгом представить на оценку и благоусмотрение Министра Внутренних Дел. Сомнения эти имеют для меня тем большее значение, что вся аргументация записки Министра невольно наводит на мысль, насколько проводимые в ней взгляды отвечают той политике Министерства Внутренних Дел, какой оно держалось при теперешнем Министре и при его ближайших предшественниках. Разумею политику по отношению к земствам.

ВОЗВРАЩЕНИЕ К ПЕРВОНАЧАЛЬНОЙ ТЕМЕ РАЗНОМЫСЛИЯ

Обращаясь теперь к рассмотрению доводов Министра Внутренних Дел, я прежде всего не могу не заметить, что в самом корне нашего разногласия кроется некоторое недоразумение. Говоря о несоответствии самоуправления самодержавному строю государства, я разумел и продолжаю разуметь не все и всякие виды самоуправления, а исключительно основанные на выборном начале всесословные учреждения, коим, в пределах закона, вверяется заведование делами, касающимися государственного управления данной местностью и всего ее населения, т. е., как правильно указано в записке Министра, в основных чертах разумел то, что разумеет под самоуправлением и господствующая ныне в науке государственная его теория. Но я вовсе не имел в виду и не считал для самодержавия опасною деятельность разного рода корпораций, обществ, сословных или профессиональных союзов, которые хотя и входят как отдельные единицы в общий состав государственного строя и по отношению к своим членам иногда даже осуществляют некоторые административные функции, но заведуют лишь своими собственными делами, не касаясь ни общих задач государственных, ни всего населения данной местности.

Во избежание возможных на этот счет недоразумений, в записке моей на стр. 1-2, предпослана была прямая оговорка в указанном смысле: в ней прямо выражено, что я имел в виду только земства, которые в системе нашего государственного управления лишь одни являются всесословными представительными учреждениями, осуществляющими на местах по отношению ко всем классам населения задачи общегосударственного управления, и что доводы мои никоим образом не направлены против дворянских и иных сословных самоуправлений, ни даже против участия людей местности, совместно с органами Правительства, в суде и управлении (см. стр. 47 записки). Тем не менее, несмотря на такую ограничительную оговорку, которая, как видно из примечания на стр. 1-2 записки Министра Внутренних Дел, понята вполне правильно, — весь его ответ построен на приписанном мне стремлении упразднить самоуправление во всех его видах и проявлениях, и все доводы ответа имеют в виду не только и, даже вернее, не столько земские учреждения, сколько всякую самодеятельность общества, самоуправление в самом широком значении этого слова: заодно и наравне с земствами под защиту взяты даже такие этнографические самоуправления, как аулы, улусы, инородческие кочевья и т. п. Отвергая как распространенную в прежнее время общественную теорию самоуправления, так и господствующую ныне теорию государственную, записка обращает внимание на то, что наши сословные общества ведают некоторые дела, прикосновенные к сфере государственного управления, и отсюда делает заключение, что, говоря о местном самоуправлении, нельзя проводить разницы между ними и земствами. Больше того. По мнению записки, из понятия органов самоуправления нельзя исключать и единоличные должности предводителей дворянства, мировых судей, сословных и присяжных заседателей. Под это же понятие должны быть подведены и земские начальники (стр. 31); они тоже (хотя и не безвозмездно) осуществляют у нас идею английских мировых судей — этих почетных (безвозмездных) органов selfgovernment’a. Очевидно, что и с этой стороны записка отвечает не на поставленный мною вопрос — соответствует ли земское самоуправление самодержавному строю государства, а на другой, для меня в той же мере, как и для Министра Внутренних Дел, совершенно бесспорный вопрос, — совместимо ли с самодержавием самоуправление в самом широком значении этого слова, во всех его видах.

Такую постановку вопроса и формулировку моего взгляда я никоим образом не могу признать правильными и, со своей стороны, решительно затрудняюсь согласиться с мыслью и даже с представлением о том, чтобы в строе государственного управления одно и то же политическое значение могли иметь инородческие стойбища и земства, ремесленные управы и присяжные заседатели, улусы и предводители дворянства, и т. д. — все эти общественные союзы, сословия, должности и учреждения столь разнообразные, как по происхождению и мысли законодателя, так и по своим задачам, целям, положению, правам и обязанностям. Поэтому в настоящем моем ответе я нахожу существенно необходимым — прежде всего более подробно выяснить, какую собственно форму самоуправления считаю я не отвечающей самодержавной форме правления и почему аулы, улусы, кочевья и т. д. — я не считаю опасными для нашего государственного строя.

«Самоуправление» в широком значении этого слова (selfgovernment) принадлежит к числу тех терминов, которые в логике называются относительными. «Самоуправление», говорит Лабанд, «есть понятие, противоположное понятию нахождения под чужим управлением»*. Под такое широкое, почти беспредельное определение, очевидно, могут быть подведены многообразные формы, как те, на которые указывает записка (кроме разве земских начальников), так и многие другие, которых даже ее составители не решились приравнивать к земству, как напр., духовные ордена, монастыри, религиозные общежития, клубы, кружки, биржи, торговые камеры, акционерные компании, артели, общества лоцманов, разные trusts и так далее.

______________________

Laband. Das Staatsrecht des Deutschen Reichs, I., S. 103.

______________________

Едва ли даже необходимо привлекать науку для доказательства такой очевидности, как то, что система государственного управления, основанная на началах общего закона и самоуправления, — это одно; а всякого рода своеправные (автономические), действующие по своим установкам союзы — совсем другое. Самые элементарные сведения из любого сочинения об обществе и государстве уясняют эту разницу. Но раз записка Министра Внутренних Дел упрекает меня в «смешении понятий» (стр. 6), то нужно сказать несколько слов, какая разница в политическом отношении между различными видами автономии, с одной стороны, и самоуправлением, как системой государственного управления, с другой.

Во всяком государстве существует целый ряд разнообразных союзов, основанных на принципе самоуправления в смысле автономии, но по своему происхождению, по цели, для которой они образуются, по своим отношениям к верховной власти союзы эти существенно между собою разнятся и имеют далеко не одинаковое политическое значение.

Первую группу составляют религиозные единения. Таких единений бесконечное разнообразие, именно в той церкви, которая исключительно и непримиримо построена на начале абсолютной монархии, т. е. в церкви католической. Эти союзы могут быть оставлены в стороне. Они любопытны здесь, разве как наглядный пример полного согласия между абсолютно монархическим строем верховной власти и самой широкой свободой сложения единоличных сил и стремлений — в коллективные единицы, организованные для определенных целей.

Столь же, и даже более, разнообразна другая группа союзов — частноправового характера.

Подчиняясь государству, как высшему целому, как союзу всего народа, управляемого верховною властью, человек не перестает быть свободным членом такого частного общества, преследует и в этом качестве свои частные цели, имеет свои права, совершенно отличные и независимые от тех прав, которые принадлежат ему, как гражданину. В качестве частного лица он вступает в общение с другими частными же лицами; отсюда возникают многообразные юридические, экономические, умственные и нравственные отношения, совершенно отличные от отношений политических. Государство управляет совокупными интересами народа, но вся область личной деятельности человека — материальной и духовной — в науке, искусстве, промышленности — лежит вне общей сферы государственного воздействия. В этой области так называемых частноправовых отношений возникают самые разнообразные самоуправляющиеся союзы, образующиеся для тех или иных специальных определенных целей: ученые и учебные корпорации, благотворительные и другие общества, коммерческие компании, клубы и пр. Иногда в своих целях государство само учреждает подобные общества или поддерживает их деятельность, облекает их даже известными полномочиями; но очевидно, что все эти общества, существование коих зиждется на простом начале свободы общения, могут существовать в государствах всех типов и по существу своему в системе государственного строя политического значения не имеют.

Третья группа — те самоуправляющиеся союзы, которые образованы для более широких целей, выходящих уже из области частноправовых отношений. Таковы общины* как небольшие союзы местных жителей во имя общих интересов, таковы сословные общества, как союзы известного разряда лиц, отличающихся от других особыми правами. Союзы этого рода соприкасаются уже с областью государственных интересов; иногда государство предоставляет им даже осуществлять известные права над их сочленами, из чего, однако, не следует, что они тем самым становятся органами государственной власти. Они остаются самостоятельными общественными союзами, которые управляются издаваемыми государством законами и состоят под контролем власти государственной, но существуют для удовлетворения особых интересов известных лиц или местностей. Такого рода союзы составляют переход от права частного, имеющего в виду пользу отдельных лиц, к праву государственному, имеющему в виду интересы государства как целого. Указанные союзы, в особенности сословия, созданные историческим развитием государства, обладающие известными политическими правами и обязанностями, до известной степени связаны с политическим устройством страны** и при известных условиях могут иметь даже влияние на всю систему управления. История знает примеры, когда отдельные сословия, не ограничиваясь охранением своих прав и интересов, стремились захватить всю государственную власть в свои руки. Но та же история показывает, что случалось это по преимуществу там, где сословиям предоставлялось ведать не одни только свои сословные интересы, осуществлять власть по отношению к своим сочленам, но и значение представителей интересов данной местности, как известной административной единицы. До тех же пор, пока сословия выполняют только свое прямое назначение, занимаются исключительно только своими собственными делами, пока одному из них не вверяются административные функции, по отношению к другим или всем вместе, по управлению административными делами данной местности, указанные стремления их для центральной власти не опасны. Существенное в этом отношении значение имеет разобщенность их интересов. Пользуясь этой разобщенностью, Правительство против политических притязаний одного сословия всегда может находить опору и противовес в других***.

______________________

На первом плане — общины сельские. Основа административной организации — экономическая (иногда и фискальная). Эту основу составляют отношения по земле, т. е. по той ограниченной площади, на которой, в ряде поколений, от дедов и прадедов, население имеет жилье и добывает средства к существованию. Каков бы ни был режим этих отношений (ежегодное занятие участков, общинное владение, оброчная подчиненность, полная собственность) в данный момент, в них всегда можно разглядеть те способы и приемы, по которым происходило размещение населения по территории государства, быть может, до его образования, т. е. происходило начало оседлости. Преобладание отношений по земле и связанных с ними интересов придают сельскому населению такие духовные особенности (ср. Buchenberger, Agrarwesen und Agrarpolitik, 1 Theil, S. 49 и след.), которые делают его безразличным ко всему, что выходит за пределы политики своей колокольни. Против такой косности бессильна даже та обработка, какой в этом направлении уже сто лет подвергается, напр., французский крестьянин. Наш крестьянин занят на сходах раскладкой податей, разверсткой сенокосов, назначением времени и места выпасов, распределением поземельных участков, учетом своих сборщиков, распиванием разных магарычей и т. п. Кроме того, он неграмотен или полуграмотен — какая же тут может быть политика.
- Сельские, т. е. по своей основе земледельческие общины определяют и охраняют это устройство больше, чем другой фактор: в них заключена сила социального упорства, а следовательно, и политической устойчивости страны (Riehl).
  - Лучшей характеристикой этого положения может служить пример из недавнего прошлого нашей истории. В период 1858—1865 гг. некоторые дворянские собрания (Московское, Тверское и др.) во всеподданнейших ходатайствах своих заявляли о необходимости общего дворянского представительства, о праве земли русской иметь своих выборных для совета верховной власти, т. е., иначе говоря, о даровании конституции. Но несмотря на то что заявления эти сделаны были в самый разгар либеральных веяний, когда даже М. Н. Катков увлекался мыслью о создании всероссийского земского собора, они не нашли поддержки даже в наиболее либеральных слоях русского общества, мечтавших о конституции и видевших в ней залог всякого дальнейшего благополучия и преуспеяния России. Известно, что в адрес Московского дворянства о «созвании общего собрания людей от земли русской для обсуждения нужд, общих всему государству», Император Александр II ответил отказом, заявив вслед за тем в рескрипте Министру Внутренних Дел, что «ни одно сословие не имеет права говорить именем других сословий и брать на себя почин в вопросах, решение которых зависит исключительно от Верховной Власти», и этот отказ Императора на конституционное прошение вызвал среди представителей либерального направления едва ли не сочувственное отношение. «Выходка московского дворянства», писал Кавелин в частном письме, «скорее отдаляет нас от этой цели (конституции), выказывая все наше малолетство и пошлость. Высказывая бессильную злобу и запоздалое сожаление о блаженной памяти крепостном праве, дворянство московское только раздражает против себя Царя, всех людей, видящих дальше своего носа, и все прочие сословия. Из Коломны крестьяне прислали по этому случаю адрес Государю. Пора бросить глупости и начать дело делать, а дело теперь в земских учреждениях и нигде больше» («Вестник Европы», 1886 г. Октябрь, стр. 758, 759). Даже в «Колоколе» ходатайство Московского дворянства встретило ироническое отношение: «Царь земщины», писал Герцен в статье «Прививка конституционной оспы», «отделался на первый случай удачнее безземельного Царя». Задержки стремлений одного сословия противовесом, если даже не противодействием другого, имели место, напр., и в истории нашего Остзейского края. Прибалтийское рыцарство никогда не могло получить того преобладания в крае, какое имела в Польше шляхта. Одна из главных причин в том, что горожане Остзейского края совсем не то, что мещане Речи Посполитой.

______________________

Но от всех указанных самоуправляющихся союзов, от частных обществ до обществ сословных включительно, существенно отличается, говоря словами записки Министра Внутренних Дел, «призвание населения к местному самоуправлению в более широких, чем самоуправление сословное, пределах» (стр. 75), «самоуправление в современном понятии этого слова» (стр. 12), в смысле народного представительства в сфере местного государственного управления. По определению Л. Штейна, само управление это имеет своим предметом не представительство того или другого интереса, даже не выполнение той или другой отдельной задачи государства, а совокупность всех государственных задач, поскольку таковые способны ограничиваться местностью*. Местное самоуправление в таком значении, как справедливо указывает та же записка (стр. 12), в государствах континента Западной Европы появляется только в XIX веке и характеризует собою не самостоятельное заведование разного рода общественными союзами их собственными делами, а известную систему государственного управления, известное устройство местной администрации — возложение на местное общество самостоятельного осуществления задач государственного управления — «призвание местного населения, в лице некоторых его элементов или же в лице уполномоченных, к участию, в пределах закона, в делах государственного управления».

______________________

L. Stein, Die vollziehende Gewalt, 2 Th, 2 Aufl, S. 198.

______________________

В этом последнем смысле, в смысле известной системы государственного управления, самоуправление является понятием всецело политическим, и только об этой его форме и можно ставить вопрос, насколько соответствует она самодержавному строю государства.

В подтверждение этого положения можно было бы привести много теоретических рассуждений, ряд исторических примеров, сослаться на выдающиеся научные авторитеты, но это завело бы слишком далеко.

Я далек от мысли притязать на оригинальность и творчество в построениях из области государственного права или науки об обществе. Представленная выше классификация различных союзов не имеет ни исчерпывающей полноты в исчислении, ни осязательной точности в различении. Классификация представлена лишь для напоминания, а также и для устранения сделанного мне упрека в «смешении понятий».

Настоящая записка имеет целью выяснение и разрешение практического вопроса, а не научное исследование, да кроме того и по существу такое исследование едва ли необходимо, ибо весьма вразумительные разъяснения разницы, какая существует между самоуправлением, как системой государственного управления, и разного рода самоуправляющимися союзами, можно найти в тех курсах и учебниках Государственного Права, на которые ссылается записка Министра Внутренних Дел, а для желающих ознакомиться с этим вопросом более обстоятельно можно рекомендовать классические труды Лоренца Штейна и Гнейста, а также исследования новейших авторитетов западноевропейской науки, напр., Розина и др.*

______________________

«Самоуправление», говорит проф. Градовский, «прежде всего государственное явление, т. е. предполагает существование сильной и единой государственной власти… В этом отношении должно различать самоуправление в новом смысле от общего понятия о самоуправлении, как о правительственной деятельности неправительственных лиц… Сосредоточение всех земских интересов в руках крупных землевладельцев, облеченных правом суда, вотчинной полиции, не будет самоуправлением, а остатком средневековых порядков… Самоуправление начинается с призвания всех заинтересованных лиц к заведыванию местными интересами» (История земского самоуправления в России, стр. LXXVIII). Характеристическою чертою самоуправления в современном значении слова, т. е. как системы местного управления, профессор считает призвание местного населения к заведованию задачами государственного свойства и указывает на два основных его признака: 1) самоуправление должно иметь те же задачи, которые имеет общее управление в государстве и 2) самоуправление должно действовать на правах государственной власти (Начала Русского Государственного Права, т. III, стр. 28 и след.); ср. Свешников, Русское Государственное Право, т. И, с. 132.

Розин указывает, что когда мы называем самоуправлением самостоятельность известного единения, образующего из себя отдельное юридическое лицо и имеющего свои самостоятельные интересы, отличные от интересов государственных, то мы пользуемся термином «самоуправления» в ином смысле, чем когда мы тем же термином обозначаем осуществление населением известных задач государственного управления. В первом случае, по мнению Розина, самоуправление имеет значение юридическое, во втором — политическое, и названный ученый сожалеет о бедности языка, не позволяющей дать каждому из этих видов самоуправления особого наименования (Н. Rosin, Souveranitet, Staat, Gemeinde, Selbstverwaltung. Annalen des Deutschen Reichs. 1883. S. 319 u. fl.).

Гнейст, который, как известно, исследовал в своих трудах самоуправление специально, как политическое понятие, находит, что неправильно усматривать самоуправление в деятельности сословных местных союзов городских и сельских общин. Самоуправление начинается, по мнению Гнейста, лишь после того, как подобного рода единения лишились власти и все им подобные частные формации оказываются подчиненными государству. (Gneist, Englisches Verwaltungsrecht, I, S. 263. Его же. Selfgovernment, S. 70. 882 u. fl. Его же, Die preussische Kreisordnung. S. 9).

Мнение по тому же предмету Л. Штейна, см. справку № 1.

______________________

Притом же, подробные разъяснения по этому предмету излишни еще и потому, что, по-видимому, различие между самоуправлением в широком значении этого слова и в тесном, в техническом смысле (системы местного управления) в сущности ясно и для составителей записки Министра Внутренних Дел. По крайней мере, когда дело идет о политической истории Западной Европы, записка, весьма даже определенно, высказывает, что «самоуправления в смысле сколько-нибудь отвечающем современному понятию этого слова в государствах континента Западной Европы до XIX столетия не существовало вовсе» (стр. 18). Но, отрицая такое значение за средневековыми муниципиями, за немецкими Landstande и за французскими провинциальными собраниями, записка в то же время, как только дело касается России, забывает и мой основной тезис и указанные свои собственные рассуждения и начинает подводить под понятие самоуправления всякого рода союзы и учреждения, от губных старост XVI века до современных кочевых инородцев с их наследственными зайсангами, до земских начальников включительно, в твердой уверенности, что и эти чиновники Министерства Внутренних Дел тоже осуществляют идею самоуправления (стр. 31). В результате этих распространений мне приписывается желание упразднить самоуправление в самом широком значении этого слова, подавить в сущности всякую самодеятельность общества.

Только в отвлеченной теории можно представить себе такое государство, в котором всякая общественная деятельность была бы заменена деятельностью чиновников и вся сфера частноправовых интересов регулировалась бы органами Правительства. Можно с уверенностью сказать, что в подобном государстве все население было бы обращено в «бессвязные толпы», в «людскую пыль». В частности, едва ли Министерство Финансов может быт заподозрено в затаенном желании или в стремлении подавить всякую общественную самодеятельность в России или обвинено в склонности усматривать в каждом выражении общественного мнения, в каждом общественном движении политическую подкладку. Наоборот, в сфере своей деятельности финансовое ведомство всегда прислушивалось к общественному мнению и к заявлениям представителей тех или других специальных интересов, всегда стремилось к тому, чтобы общество принимало живое участие в деятельности Правительства, и как в разработке законопроектов в центральных учреждениях, так и в исполнительной деятельности местных органов, всегда старалось привлекать представителей общества к совместной работе со своими чиновниками. Со своей стороны, я глубоко убежден, что только с населением, способным к самодеятельности, может быть сильно государство и что здравая политика Самодержавной Империи должна быть направлена к возможно широкому развитию общественной деятельности в сфере частноправовых интересов, должна относиться с доверием ко всем ее проявлениям, не касающимся непосредственно государственного устройства, его внутреннего и внешнего управления. Поэтому еще раз повторяю: вся записка моя имела в виду исключительно земские учреждения, как систему местного управления, но отнюдь не частные общества, не мелкие общины и сословные союзы, т. е. не самодеятельные общества в широком смысле слова, как то полагает записка Министра Внутренних Дел.

ДОВОДЫ ЗАПИСКИ МИНИСТРА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

Восстановив таким образом первоначальную тему нашего разномыслия, перейду теперь к рассмотрению отдельных положений и пунктов записки. Теоретическая часть ее состоит, главным образом, из частных возражений по поводу отдельных соображений и выражений той записки, на которую служит ответом, но, насколько можно судить из общего хода рассуждений, доводы ее сводятся к следующим пунктам:

1) система местного управления не зависит от политического строя государства;

2) органы самоуправления ни по существу, ни по своим отношениям к верховной власти не разнятся от органов бюрократических и потому в той же мере, как эти последние, отвечают самодержавному строю государства;

3) наука права и история конституционных хартий не подтверждают связи местного самоуправления с конституционным режимом;

4) история Запада не может служить примером для сравнения, ибо все германо-романские государства развивались на исторической и бытовой почве, совершенно отличной от славяно-русского мира;

5) Россия — по преимуществу страна местного самоуправления; такова она в настоящем, таковою была всегда, останется и в будущем; самоуправление (местное), говорит записка, предуказано всем ходом нашей истории, особенностями общественного уклада России и даже географическим ее расположением (стр. 1,25,62-63).

К пункту 1-му

Система местного управления должна быть однородна с общим политическим строем государства

Когда ставится вопрос, соответствует ли организация местного управления, на началах самоуправления, самодержавному строю государства, то первое сомнение, которое прежде всего должно быть устранено, заключается в том, — находится ли вообще система местного управления в связи и в согласии с системою управления центрального, верховного, т. е. со всем политическим строем данного государства.

Записка Министра Внутренних Дел отвечает на этот вопрос, по-видимому, отрицательно; она полагает, что система управления местного вообще не стоит в связи с системой правления верховного и что, в частности, самоуправление, как одна из форм управления местного, не противоречит самодержавному строю государства.

Записка утверждает, что мнение, будто местное самоуправление осуществляет собою конституционный принцип на местах, основано на «смешении понятий», так как народное представительство и местное самоуправление разнятся между собой не количественно, не степенью развития одного и того же начала или объемом отправляемых задач, а качественно — существом их деятельности и свойством представляемой им власти; первое относится к области правления верховного, второе — к области управления подзаконного. Наука, говорит записка, «в лице крайних даже представителей государственной теории самоуправления, отрицает возможность отождествления понятий народного представительства и местного самоуправления». В подтверждение высказанной мысли, записка ссылается на авторитет кн. Васильчикова, который находил, что «формы правления независимы от форм управления», и приводит выписку из того места сочинения проф. Чичерина*, в котором профессор доказывает, что самоуправление составляет необходимое восполнение неограниченной монархии и что, только допуская широкую систему его, эта последняя может удовлетворять местным потребностям.

______________________

Чичерин. Курс Государственной Науки, т. III, стр. 144.

______________________

По поводу этих рассуждений прежде всего необходимо заметить, что это мнимое смешение понятий произошло, главным образом, от неточной передачи высказанного мною положения. Едва ли нужно ссылаться на авторитет представителей государственной теории самоуправления в частности, дабы доказывать, что местное самоуправление еще не есть конституция и что управление местное и управление верховное не одно и то же. Эта истина вполне ясна, и против нее нет возражений в моей записке. Последняя не отождествляет местного управления с управлением верховным, а указывает только, что конституция, как самоуправление верховное и земское самоуправление, как система управления местного, основаны на одном и том же принципе народовластия, т. е. на участии общества в государственном управлении (первая — в верховном, вторая — в местном); затем моя записка доказывает, что система управления верховного тесно связана с системой управления местного, что построение этих систем на разных началах вызовет между ними несомненное противоречие, будет мешать правильному ходу административной машины и рано или поздно приведет к реформе одного на началах другого.

Можно спорить, насколько данная система местного управления отвечает той или другой форме правления верховного; но едва ли может подлежать сомнению, что не каждая система первого отвечает всякой форме второго и что построение их на одинаковом начале составляет одно из существеннейших условий устойчивости данной формы правления. Нельзя, например, в аристократическом государстве строить систему местного управления на началах всесословных, на началах господства демократии и всеобщей подачи голосов (с цензом или без ценза); нельзя в федеративной республике применять начала централизации и т. п. «Государственная администрация», говорит проф. Градовский, «со всеми ее органами, есть не только средство для улучшения путей сообщения и санитарных условий, для распространения просвещения и общественного призрения, для раскладки и собирания податей и т. п. Она, кроме того, есть средство для обеспечения господства данной государственной власти и поддержания данного государственного порядка, т. е. определенной формы правления. Эта цель администрации не высказывается в уставах и регламентах установлений, но она лежит в самом существе дела. Как и при помощи каких орудий господствует данная власть — это другой вопрос; но в каждом данном случае он решается согласно с общим политическим строем государства, а не особо от него. Вот почему, какие бы выгоды ни представляло самоуправление с точки зрения осуществления разных целей, они, в известной мере, оставляются в стороне, если того требуют политические цели данного государства. Вот почему, наконец, формы управления так тесно связаны с началом общего государственного устройства и являются логическим его последствием. Примеры всех европейских государств, начиная с Англии, служат тому ясным доказательством»*. «Нет ничего бесплоднее, как искать для самоуправления какую-либо особую почву и стараться построить эту систему путем тщательного разграничения интересов местных и государственных. Мысль обосновать систему самоуправления при помощи идеи местности, имеющей свои интересы, отличные от интересов государственных, является весьма привлекательною, но едва ли приложимою к практическому разрешению вопросов»**.

______________________

Градовский. Начала Русскаго Госуд. Права, т. III, стр. 20-21.
- lb., стр. 26.

Еще более определенно высказывается проф. Коркунов. «Между деятельностью государства и деятельностью местных общений нет принципиального различия: деятельность их — деятельность однородная. Этим объясняется, почему законодательства всех государств видят в деятельности самоуправляющихся местных общений не дополнение только, а именно частичную замену деятельности государственной» (Русск. Государ. Право, т. II, стр. 269).

Знаменитый государствовед Роберт Мол, определяя условия осуществления основной идеи государственного устройства, говорит: «Должны быть устранены все выводы, истекающие из чуждой государственной идеи. Притом не должно соблазняться ни сходством форм, ни тою полезностью, которую имеет известное учреждение, находясь в гармонической связи с другими однородными. Первое не доказывает внутренней гармонии; а чтобы известное учреждение оказалось также полезным при других условиях, в высшей степени сомнительно. Даже если какое-либо учреждение принадлежит другой форме того же государственного рода, то и в таком случае, прежде чем заимствовать его, должно обстоятельно исследовать, не находится ли оно в связи со специфическим различием обеих форм. Заимствование дозволительно только тогда, когда учреждение оказывается результатом основной идеи, общей обеим формам; но и в таком случае должно еще исследовать, не требует ли различие, существующее между обеими формами, по крайней мере, некоторого видоизменения данного учреждения». Это рассуждение Мол поясняет примером: «Неограниченная монархия и представительная монархия суть только подразделения одной и той же государственной формы; тем не менее было бы неблагоразумным переносить областное представительство из последней в первую только на том основании, что это учреждение полезно в представительной монархии. Оно противоречит основной идее различия между этими двумя видами монархии, именно неограниченности монархической власти» ( Mobl, Encyklopadie der Staatswissenschaften, 2 Aufl, Ss. 602—603).

Дальнейшее подтверждение этой мысли в сочинении представителей западноевропейской науки, см. справку № 1.

______________________

Что же касается вышеуказанного мнения кн. Васильчикова, на которое ссылается записка Министра Внутренних Дел, то мнение это едва ли может считаться таким бесспорным, каким, по-видимому, признает его эта последняя. Князь Васильчиков в своем сочинении, написанном еще в 1869 г., является довольно ярким представителем общественной теории самоуправления, теории, почти отвергнутой уже в настоящее время наукой, отвергаемой и самою запискою Министра Внутренних Дел (прим. на стр. 1). Прекрасный критический разбор высказанного кн. Васильчиковым положения, с указанием всей несостоятельности попытки разграничить интересы местности от интересов государственных, сделан проф. Градовским (Начала Русского Государственного Права, т. III, с. 26 и след.). Не повторяя доводов покойного профессора, — авторитет которого, судя по ссылкам на его сочинения, имеющимся в записке Министра, вполне ею признается, — я, со своей стороны, могу лишь указать, что сам кн. Васильчиков приходит к тому же самому выводу, к которому клонятся все мои доводы, т. е. что правильное развитие начал самоуправления неизбежно приведет к конституционному строю государства. «Справедливо и верно», говорит он, «что самоуправление, при постепенном и благоразумном развитии, ведет неминуемо к народному представительству и, как ручьи, следуя естественному склону почвы, сливаются в реки и моря, так и отдельные местные учреждения, следуя естественному ходу событий, стекаются в общие представительные собрания»*.

______________________

Кн. Васильчиков. О самоуправлении, т. I, стр. 29.

______________________

Если затем обратиться к сочинениям профессора Чичерина и взять не отдельную из них выдержку, а проследить общий ход их рассуждений, то едва ли и в них не найдется подтверждение той мысли, что система местного управления тесно связана с политическим устройством государства, что ручьи самоуправления в своем течении неизбежно сольются в море общего народного представительства*.

______________________

Взгляд проф. Чичерина по рассматриваемому вопросу изложен в справке № 1 «Обзор литературы».

______________________

Что же касается, наконец, весьма сложных и отвлеченных соображений записки о том, что местное самоуправление относится к области подзаконного управления, из которого устранен лишь «пришлый», «приказный», «чиновничий элемент», что такой подзаконно-сти противоположен конституционный принцип, что выражающее этот принцип народное представительство относится к области верховного управления и что потому только оно и выражает идею ограничения государственной власти, — то все эти соображения едва ли могут иметь практическое значение в настоящем вопросе.

Подзаконность есть общее свойство всякого управления, местного и неместного; деятельность земских учреждений столь же подзаконна, как и деятельность любого Министерства или Комитета Министров, ибо все управление в России происходит на твердом основании законов (ст. 47 Зак. Основ.). Больше того, самый конституционный режим и лежащее в его основании народное представительство тоже основаны на законе. Такой закон называется конституцией, учредительной хартией, органическим статусом и т. п., но он все же закон, который может быть изменен, отменен или заменен только другим таким же законом.

В самодержавном государстве закон самоуправления, как и всякий закон, может быть изменен, отменен или заменен непосредственным распоряжением самодержавной власти, если последняя решится действовать в нарушение представительных прав населения отдельных местностей. Но к подобным мерам не легко приступать даже при самодержавном правлении. Проведение, напр., земской реформы 1890 г., реформы притом отрывочной и паллиативной, встретило и поныне встречает немало затруднений, потребовало незаурядной настойчивости и решимости.

К пункту 2-ому

Органы самоуправления и органы бюрократические совершенно разнородны, одни другим противоположны

Доказывая соответствие самоуправления самодержавному строю, записка Министра Внутренних Дел идет, впрочем, далее кн. Васильчикова и проф. Чичерина. Она излагает самостоятельный, едва ли кем-либо из научных авторитетов высказанный взгляд, будто «распространенное у нас противоположение органов самоуправления органам Правительства не имеет за собой никаких действительно оснований и коренится в явном смешении понятий», что органы самоуправления не разнятся от органов бюрократических, ибо полномочия свои они получают в конечном выводе из того же источника, как эти последние, т. е. от закона и центральной власти. Выборное начало и децентрализация также не составляют отличительного их признака, а парламентская форма собраний присуща земскому собранию в той же мере, как сельскому сходу и Государственному Совету. «Таким образом», заканчивает рассуждения свои по этому предмету записка, «органы самоуправления, постольку-поскольку им поручаются дела управления, должны быть рассматриваемы как органы правительственной власти, подобные всяким другим и, как таковые, могут противополагаться учреждениям бюрократическим, тем или иным ведомствам, но ни в каком случае не Правительству вообще, как нечто от него самостоятельное и ему противостоящее». Подобное противоположение, по мнению записки, может иметь основания в конституционном государстве, где воля Монарха ограничена пределами закона, изменение которого от нее не зависит, там же, где от этой единственной воли зависит самое существование управления, не может быть речи о каком-либо стеснении ее сказанным строем управления более, чем бюрократическим.

С этими выводами записки весьма трудно согласиться, ибо и по существу, и по своим отношениям к верховной власти органы самоуправления от органов бюрократических существенно отличны.

Во всяком правовом государстве, от монархии до федеративной республики включительно, все отношения органов государства между собою и к населению регулируются законом, и всякая власть свои полномочия получает от закона и власти центральной, или вернее, власти верховной — законодательной. Но обмен и характер тех полномочий, которые представляются верховной властью органам правительственной администрации (органам бюрократическим) и тех, которые даруются органами самоуправления, глубоко различны. Первые по закону не имеют самостоятельности, они только строгие выполнители предначертаний властей высших. «Каждый низший чин должен принимать приказания от представленного над ним старшего и исполнять их с точностью» (ст. 712. Уст. о ел. гражд.).

Совершенно в ином положении стоят, или вернее, должны стоять, чтобы удовлетворять своему назначению, органы самоуправления. Этим последним по закону в точно очерченном круге дел должна быть предоставлена известная самостоятельность. «Органы самоуправления», говорит профессор Коркунов, «подчинены в границах и содержании своей деятельности надзору Правительства, но не прямым его распоряжениям. Постановления органов самоуправления могут быть отменяемы и изменяемы, но постановления эти они во всяком случае делают сами, самостоятельно, не получая прямых указаний от правительственных органов»*. Там, где самостоятельность органов самоуправления не мирилась с государственным строем, делались иногда попытки ограничения их самостоятельности и почти полного подчинения их органам администрации. Некоторые, в том числе и составители записки, усматривают в такой постановке дела осуществление государственной теории самоуправления; но это далеко не так. Когда отнимается от самоуправляющихся единиц их самостоятельность, тем самым отнимается вся их сущность и остается одна внешняя оболочка без всякого внутреннего содержания. «Государственное значение самоуправления», говорит совершенно справедливо профессор Свешников, «должно раз навсегда пониматься не в том смысле, что земство должно сделаться подчиненным органом администрации, а в том, что выборное, самостоятельное и ответственное лишь по закону земское самоуправление по отношению к населению является действительною властью со всеми ее правами и преимуществами»**.

______________________

Коркунов. Русское Государственное Право. Т. II, изд. 1893 г., стр. 277.
- Свешников. Русское Государственное Право. Т. II, стр. 159.

______________________

Не столь существенным и неотъемлемым, как самостоятельность, но также весьма характерным признаком самоуправления и бюрократии служит децентрализация, с одной стороны, и централизация — с другой. Самоуправление без децентрализации немыслимо, с бюрократией же, как справедливо говорит профессор Чичерин, «тесно связана централизация, т. е. подчинение местного управления центральной власти, к которой восходят важнейшие местные дела и которая по всем концам страны рассылает свои приказания. Бюрократия именно и служит органом этой системы»*.

______________________

Чичерин. Курс Госуд. Науки, т. III, стр. 487.

______________________

Бесспорно, что и при господстве бюрократической системы, силою вещей центральная власть вынуждена децентрализовывать известные категории менее существенных дел; но этим не создается еще самостоятельность местных бюрократических органов. Такая децентрализация является простым разрешением не спрашивать по тем или другим делам указания центральных административных учреждений, но от этих последних не отнимается право дать и по этим делам, в случае надобности, свое приказание, которое местная власть исполнить по закону обязана. Бюрократическую децентрализацию* французский публицист Фьеве охарактеризовал довольно метко, сказавши, что она есть не более, как «домашняя сделка между министром внутренних дел и префектами».

______________________

Профессор Градовский характеризует самоуправление как систему, при которой отправление разных административных обязанностей возлагается на местных жителей, как таковых, т. е. без установления их связи со служебным персоналом и без подчинения их обыкновенным условиям государственной службы. (Начала Русского Государственного Права, т. III, стр. 11).

______________________

Существенно отличаясь от органов бюрократических по содержанию и пределам своей деятельности, органы самоуправления разнятся от них и по самому своему строю. Бюрократия основана всецело на начале назначения и иерархической подчиненности, самоуправление же — на начале выборном. В той же мере, как и самостоятельность в круге предоставленных самоуправлению дел, выборное начало есть его существенная и неотъемлемая черта. Записка указывает, что в некоторых государствах исполнительный орган самоуправления назначается Правительством, но его указание нисколько не опровергает сказанного положения. Исполнительный орган сам по себе не создает еще понятия самоуправления, и не в нем сущность этого последнего, он лишь, так сказать, техническое приспособление, как указывает самое его название, есть только исполнитель распоряжений другого органа, собрания выборных представителей общества, в котором и лежит весь центр тяжести самоуправления. Уничтожить это выборное собрание, заменить его лицами, Правительством назначенными, значит уничтожить самое понятие самоуправления. Кроме того, назначение Правительством даже исполнительных органов самоуправления нельзя признать явлением нормальным. Если такое назначение допущено, то получается одно из двух. Либо назначенный орган самоуправления перестает быть органом назначившей его администрации и делается беспрекословным исполнителем распоряжений выборного собрания, либо он остается послушным орудием администрации, становится проводником ее взглядов, исполнителем ее распоряжений, но тогда и самое самоуправление фактически уничтожается*.

______________________

Князь Бисмарк в своих мемуарах, признавая ненормальным назначение органов самоуправления правительством, указывает, что благодаря такому назначению прусский лидер стал настоящим правительственным чиновником, который рассматривает свое место, как переходную ступень, и более считается со взглядами министерства, чем крейстага (Gedanken und Erinnerungen, В. I, Ss. 11-12).

______________________

Равным образом в прямой иерархической подчиненности органы самоуправления к надзирающим за ними административным властям не стоят. Те и другие при правильной постановке самоуправления в случаях разногласия рассматриваются как две спорящие стороны, и при несговорчивости их спор подлежит рассмотрению в состязательном порядке, по особым правилам административной юстиции. У нас, даже по закону 1890 г., сильно стеснившему основные принципы самоуправления, Сенат решает, кто из спорящих прав, кто неправ, т. е. которая из сторон спора, губернатор или земство, под видом отстаивания своих прав, посягает на права другой стороны*.

______________________

Уже при разработке Положения 1864 г. отчетливо проводилась мысль, что «вообще деятельность губернатора, как представителя закона и центральной власти, к отношениям его к местному представительству, должна быть по преимуществу отрицательная». Для споров между этим представительством и приставленным к нему для надзора губернатором, в роли скорее прокурора, Сенат является опять-таки не начальственной инстанцией, а «верховным посредником». Такое посредничество «внушено весьма счастливой мыслью: идея самостоятельности, так сказать, державности представительного начала, не нарушена и при столкновениях между представителями центрального Правительства и местными земскими учреждениями». Историческая записка, стр. 281, 283.

______________________

Точно так же свободная непосредственно вмешиваться в ход земского самоуправления в отдельных случаях Верховная Власть может решиться на это лишь в крайних обстоятельствах. Выговоры, внушения, замечания подчиненным органам государственного управления, перемещения, смещения и другие перемены в их личном составе происходят почти ежедневно. Но выговор или замечание земскому или городскому управлению, устранение членов городской или земской управы, приостановка самоуправления хотя бы на самый короткий срок — часто ли бывали примеры принятия подобных мер? Гораздо реже, чем смена не только губернаторов, но и министров. И едва ли возможно утверждать, что указанное различие объясняется большей корректностью, сравнительной безупречностью в деятельности органов местного самоуправления.

Отличные по принципу своей власти, по существу своей деятельности и по своему строю от органов бюрократических, органы самоуправления, по крайней мере, наше земство, отличаются от них и по своей чисто внешней форме. Весьма трудно согласиться с запиской Министра Внутренних Дел, что и сельский сход, и Государственный Совет, и земское собрание имеют одну и ту же парламентскую форму. Можно думать, что нестройная, лишенная организации, первобытная форма схода так же мало отвечает представлению о парламенте, как мало походит на него Государственный Совет, не имеющий своих исполнительных органов, состоящий из одних Государем Императором назначенных членов. В доказательство же того, насколько форма земского собрания близка к форме парламентской, можно сослаться на наблюдение Мэкензи Уоллеса, на авторитет которого, как знатока России, ссылается и записка Министра Внутренних Дел (стр. 64). Этот англичанин, выросший в стране парламентаризма, хорошо знающий и внутреннее содержание этого последнего, и внешнюю его форму, все его права, обычаи и порядки и хорошо в то же время ознакомившийся с нашими государственными учреждениями, их строем и характером, так характеризует земство: «Это учреждение по своей форме чисто парламентское, то есть оно состоит из собрания выборных от населения, собирающегося не менее чем раз в год, и постоянной управы, избранной собранием из своих членов». Отсюда вывод: «Если мы сравним земство с прежними попытками создать местное самоуправление, то надо согласиться, что русские сделали большие успехи в своем политическом образовании»*.

______________________

Mackenzie Wallace. Russia (4 ed), Vol. I, pp. 387, 347. См. также A Leroy-Beaulieu. L’Empire des Tsars et les Russes, т. II, p. 190—191.

______________________

Наконец, со своей стороны, я повторяю еще раз, что не только по существу своей деятельности, по своей организации и внешней форме, но и по своим отношениям к Верховной законодательной власти, органы самоуправления глубоко разнятся от органов администрации. «Там, где от этой единой воли» (Монарха), говорит записка Министра (стр. 10), «зависит самое существование самоуправления, не может быть речи о каком-либо стеснении ее сказанным строем управления более, чем бюрократическим». Бесспорно, конечно, что сильная монархическая власть в каждый данный момент может отменить любой изданный ею закон; скажу более, примеры бывали, — может приостановить и даже отменить и дарованную ею конституцию. Но другой вопрос, к каким результатам на практике приведет такая отмена, и какими мерами приходится приводить в исполнение вновь издаваемый закон? К тем или другим реформам, производимым в бюрократическом строе, общество относится с большим или меньшим интересом, но не принимает в них живого участия. Наоборот, на каждое несогласие Правительства с выборными представителями общества, на каждую ограничительную меру, принятую по отношению к самоуправлению, как местному, так и центральному, общество несомненно смотрит как на отнятие дарованных ему прав*; в нем возникает и тлеет скрытое недовольство Правительством, а иногда и открытое ему противодействие. Утверждать, что такая оппозиция в самодержавном государстве немыслима, значит отрицать историю, отрицать и печальный факт польского восстания 1830 г., и проявившееся на наших глазах брожение финляндцев, усмотревших в Высочайшем Манифесте, от 3 февраля 1899 г., лишение будто бы дарованных им прав и преимуществ. Министру Внутренних Дел небезызвестно также, как смотрела и смотрит значительная часть нашего общества и нашей печати на те несогласия, которые происходили между администрацией и обществом, и даже на те законодательные изменения в положении о земских учреждениях, которые изданы были в прошлое царствование. Конечно, сильное Правительство долгое время может подавлять всякую оппозицию, но бесспорно также и то, что ничто так не разобщает Монарха с народом и не расшатывает основных устоев Самодержавия, как широкое применение репрессивных мер, в особенности, когда меры эти принимаются для прекращения смуты и брожения, вызванного ошибками самого же Правительства.

______________________

Если в государстве нет еще народного представительства", говорит Лоренц Штейн, «то земское представительство всегда является для населения не только важным правом, но и дорогим благом. Народ всегда будет тем более дорожить своими земскими чинами, чем менее вероятным представляется для него образование народного представительства, ибо никогда не исчезает у него надежда посредством первого достигнуть второго» (Die vollziehende Gewalt, 2 Th., 2 Aufl., 1869, S. 184).

______________________

Записка Министра допускает в конституционном государстве противоположение органов самоуправления Правительству вообще, но отрицает возможность такого противоположения в государстве самодержавном. «Эта истина», говорит она, «может быть неясна лишь тому, кто рассматривает Самодержавную Монархию, так сказать, через конституционные очки» (стр. 9).

Но и это далеко не верно. Если под Правительством понимать Верховную Власть, то указанное противоположение самоуправления Правительству именно невозможно в государстве конституционном, где и Верховная Власть, и деятельность самоуправляющихся территориальных единиц основаны на одном и том же начале самоуправления — самостоятельной деятельности общества под надзором Монарха и назначенных Им лиц. При конституционном устройстве местное самоуправление только форма децентрализации. Все управление государства от верху до низу проникнуто началом народовластия; однородность всех органов управления, центрального и местного, выдержана повсеместно и вполне. В государстве же Самодержавном противоположение местного самоуправления Правительству или Верховной Власти неизбежно в том смысле, что здесь означенная Власть основана на одном принципе — единой и нераздельной воле Монарха, не ограниченной самостоятельной деятельностью народных представителей, а местное самоуправление — на другом принципе — самостоятельной деятельности выборных населения представителей его, действующих лишь под надзором Монарха и лиц, Им назначенных, от него доверенных. Эту разницу нельзя не видеть, чрез какие бы очки ни смотреть и какой бы окраски ни были их стекла, лишь бы эти последствия не искажали изображений.

В развитие высказанного мною положения о полном и коренном различии органов бюрократических и органов самоуправления можно привести много еще доводов, можно сослаться на целый ряд авторитетов и нашей, и западноевропейской науки, но я считаю излишним более подробно останавливаться на этом вопросе, ибо глубоко уверен, что практически никому лучше Министра Внутренних Дел неизвестно указанное различие; никто лучше Министра Внутренних Дел не знает и не может знать, что назначение, а тем более увольнение, напр., губернаторов, далеко не тождественно с утверждением и смещением городских голов, что проще отменить распоряжение любой губернской власти, чем постановление земского собрания, и что с ходатайствами, даже неосновательными, земских организаций приходится совершенно иначе считаться, чем с губернаторскими предположениями.

К 3-му пункту

Наука права, а равно история конституционных хартий подтверждают связь местного самоуправления с конституционным режимом

Утверждая, что и по существу, и по своим отношениям к Верховной власти органы самоуправления в той же мере соответствуют самодержавному строю, как и органы бюрократические, записка Министра Внутренних Дел доказывает далее, что ни история Западной Европы, ни наука права не подтверждают связи самоуправления с конституционализмом. Мнение Гнейста о тесной связи английской конституции с местным управлением, по утверждению записки (со слов проф. Чичерина), «есть в сущности не более как произвольное предположение», да и самое сочинение знаменитого германского ученого, «замечательное по своей учености, остается бесплодным по своим результатам». «Обозревая», говорит далее записка, «содержание конституционных хартий Европы и ознакомляясь с идеями, положенными в их основание, легко убедиться, что ни в теории, ни на практике установление местного самоуправления не рассматривалось ни творцами их, ни ближайшими по времени толкователями, как нечто составляющее не только существенную, но хотя бы и частную принадлежность конституционного режима» (стр. 14). «Местное административно-хозяйственное самоуправление, в течение первой половины XIX столетия — периода увлечения на Западе Европы, а отчасти и у нас, идеями конституционализма, не ставилось в связь с последним, как нечто ему родственное и союзное». В подтверждение записка ссылается на пример Франции, где после великой революции усилились бюрократизм и централизация, и на примере Пруссии, где преобразование местной администрации на началах самоуправления началось только через 24 года после провозглашения конституции.

В убедительности всей этой аргументации записки я позволяю себе весьма усомниться. Прежде всего полагаю, что сочинение Гнейста далеко не осталось таким бесплодным по своим результатам, как полагает записка Министра. В последующей научной литературе выводы знаменитого ученого во многом были дополнены, некоторыми отдельные ошибочные его положения и односторонние взгляды подверглись справедливой критике, но основная его мысль о тесной связи конституционного строя с самоуправлением не встретила ни одного серьезного опровержения; наоборот, и в научных сочинениях, и в парламентских прениях, до газетной полемики включительно, мысль эта повторялась и развивалась на разные лады, с различных сторон и разнообразных точек зрения. В прилагаемой справке (№ 1), далеко не исчерпывающей предмета, сгруппирован ряд мнений западноевропейских ученых и политических деятелей, которые являются либо прямыми последователями Гнейста, либо иными путями приходят к его основной мысли.

Из той же справки можно убедиться, что кроме Гнейста на тесную связь местного самоуправления с конституционным режимом указывали и такие корифеи и ветераны германской науки, как Лоренц Штейн и Гольцендорф, а также ученые позднейшего времени (Сарвей, Ленинг и др.), а равно комментаторы прусского Kreisordnung’a 1872 года (Ган, Ваклер, Фриденталь и др.). Справка показывает также, что в настоящее время за реформу местного управления Франции на началах самоуправления стоят не легитимисты, рассчитывающие, по мнению записки Министра, на консерватизм сельского населения, но все те, кто требует этой реформы для устойчивости конституционного строя, кто в отсутствии местного самоуправления справедливо видит причину политических переворотов, ареной которых была Франция в течение XIX столетия (Феррон, Ферран, Леруа-Болье и др.). Из той же, далее, справки можно усмотреть, сколь поспешным является заключение составителей записки Министра о том «интересном факте, что теория Гнейста не имеет последователей в самой Англии» (прим. на стр. 16). Отмечая этот «интересный» факт, записка основывается на том, если можно так выразиться, отрицательном соображении, что Brougham, Dicy и другие не называемые ею ученые и государственные деятели Англии не говорят о политическом значении selfgovernment’a, но записка совершенно упускает из виду, что, напр., один из выдающихся английских публицистов и государственный деятель, бывший посол Великобритании в Петербурге, сэр Мориер, разбирая теорию Гнейста, признает ее «мастерской анатомией английского самоуправления». По его мнению, самый германский закон 1872 года о местном самоуправлении (Kreisordnung vom 13 December 1872) «явился последствием тех учений о самоуправлении, красноречивейшим и самым неутомимым защитником коих за последние 20 лет был профессор Гнейст». «Эти учения», по мнению сэра Мориера, «основаны на его бесподобных анализах тех исторических материалов, из которых построена английская система самоуправления» (см. справку № 1). Книгу Мориера проф. Гольцендорф справедливо рекомендует вниманию всех тех, кто не видит связи между самоуправлением и конституционным режимом*.

______________________

Записка не имела, по-видимому, также в виду и следующих весьма характерных заявлений Лорда Дизраэли и Гладстона. «Если», говорил первый из них, и бывший глава английского консервативного кабинета, «мы будем приведены к революции, мы должны будем осуществить идею свободной монархии, установленной основными законами, которые, в свою очередь, составляют вершину обширной пирамиды муниципального и поместного управления»; «драгоценное признание в устах действительного главы ториев», говорит по поводу этого заявления Valframbert (Regime municipal et institutions locales de d’Angleterre, p. 86). Но еще более характерно заявление бывшего противника Дизраэли, главы английской либеральной партии. В своей знаменитой речи, произнесенной в 1872 г., в следующих словах Гладстон возражал против законопроекта, клонившегося к увеличению власти правительства в счет местного самоуправления: «Чем больше лет считаю я на своих плечах, тем больше значения придаю местным учреждениям: благодаря им мы приобретаем политический разум, рассудительность, опыт, благодаря им делаемся способны к политической свободе; без них мы не могли бы сохранить наши центральные учреждения» (Ferrand, Les institutions administrative en France, et a Petranger. P. 67).

______________________

Наконец, из указанной справки можно усмотреть и тот, действительно интересный и притом положительный, а не отрицательный факт, что такой знаток европейских конституций как Demombynes, говоря о возможности установления в России конституционного строя, весьма определенно высказывает, что «учреждение земских губернских и уездных собраний может быть рассматриваемо как точка отправления эры реформ, которая распространяется неизбежно вплоть до законодательной власти». Не менее интересен и взгляд Ferrand’a. «Со времени либеральных реформ Александра II», говорит он, «Россия в отношении своей политической и административной организации находится в положении, до некоторой степени аналогичном с тем, которое мы (французы) переживаем с 1814 года. Тогда как ее местное управление децентрализовано — более децентрализовано, чем наше, относительно всего, что касается дел государства, оно остается полной автократией… России, вероятно, не более удается сохранить совместное существование местного самоуправления и политического самодержавия, чем нам удается, начиная с 1814 г., сохранять совместное существование административной централизации и парламентарного режима»*.

______________________

Ferrand. lb., p. 90.

______________________

Нельзя также не обратить особого внимания на мнение Леруа-Болье. Прекрасно характеризуя те надежды, какие возлагались русским обществом на земство, перемену в его взглядах на это последнее и тесную связь местного самоуправления с конституционным режимом, автор «Империи Царей» приходит к такому заключению: «Местное самоуправление не может довольствоваться самим собою, оно может быть лишь началом, исходной точкой; думать на нем остановиться — это иллюзия»*.

______________________

Leroy-Beaulieu. L’Empire des Tsars. T. II, p. 218—221.

______________________

Вообще нельзя не выразить сожаления, что к европейской научной литературе вообще и к английской в особенности составители записки отнеслись недостаточно осторожно и внимательно. Приводя в выносках ссылки на Карла Маркса, едва ли занимавшегося когда-либо вопросом о соотношении конституции с местным самоуправлением, авторы записки упустили из виду такие классические труды, дающие прямые ответы на этот вопрос, как напр., Джона Стюарта Милля «О представительном правлении», Бокля «История цивилизации Англии», Стеббса «Конституционная история Англии», не говоря уже о менее выдающихся трудах представителей английской научной литературы, Диксона, Смита и др., и о целом ряде капитальных работ авторитетных ученых немецкой и французской науки государственного права. Обзор справки № 1, далеко не исчерпывающей всей литературы вопроса, может показать, насколько смелым является утверждение записки, будто наука права не подтверждает связи самоуправления с конституционным режимом и что в Англии нет последователей этой теории. Во всяком случае подобный категорический тезис требовал бы более веских доказательств, чем простое отрицание теории Гнейста и указание на отсутствие в трудах Brougham’a, Dicy и других, оставшихся неизвестными, писателей соответствующих соображений.

Не входя в более подробное рассмотрение бесспорно подтверждающих теорию Гнейста (а следовательно, и мою мысль) взглядов западноевропейских ученых, так как такое рассмотрение слишком расширило бы рамки настоящей записки, я считаю необходимым отметить, что и в нашей научной литературе далеко не признается справедливым тот суровый приговор, который изрек над трудами Гнейста проф. Чичерин в своем сочинении о народном представительстве, в коем сам почтенный профессор так обстоятельно доказывает тесную связь местного самоуправления с политическим устройством страны и признает его лучшею школою представительных учреждений. Значительно позже названного, написанного более 30 лет тому назад сочинения, появился труд другого нашего авторитетного ученого, профессора Градовского. Его взгляды на теорию самоуправления имеют особенно важное значение, ибо проф. Градовский «совмещает в себе знатока иностранного и русского права, ему знакома вся теория самоуправления, как она отразилась на Западе, ему знакома история и догма нашего русского права»*. В своем сочинении проф. Градовский является горячим сторонником теории Гнейста, подобно этому последнему считает английское местное самоуправление основой всей английской конституции и довольно определенно высказывается за тесную связь самоуправления с конституционным режимом.

______________________

Свешников. Русское Государственное Право, т. II, стр. 134—135.

______________________

«Гнейст», говорит Градовский, «раскрыл Европе Англию административную и показал, что в ней коренятся причины благосостояния и свободы этой страны». Теория Гнейста, по словам профессора, оказала огромное влияние на умы современного поколения; успех ее он сравнивает с тем, какой имело в свое время учение Монтескье, открывшего Европе политическую Англию*. «Пример Англии», продолжает далее Градовский, «показывает нам, что понятие самоуправления есть, прежде всего, понятие политическое, определяемое степенью участия общества не только в административных делах местности, но и в общегосударственном управлении». «Отделить учреждение английского самоуправления от самоуправления политического столь же невозможно, как отделить деятельность рук от деятельности головы»**.

______________________

Градовский. Начала Русского Государственного Права, т. III, стр. 19.
- lb., стр. 22.

______________________

Далее, я позволяю себе думать, что и утверждение записки Министра, будто самоуправление никогда не рассматривалось творцами конституционных хартий и ближайшими по времени их толкователями, как нечто родственное и союзное конституционному режиму, — также основано на обобщении, едва ли правильном. Исходной точкой обобщения послужило, по-видимому, то соображение, что первые конституции Франции не только не дали самоуправлению надлежащего развития, но в конечном результате даже усилили административную централизацию и бюрократические формы управления. Этот фактор, однако, представляет лишь видимое противоречие, он нуждается лишь в более подробном его рассмотрении и надлежащей оценке.

К настоящей записке приложена справка (№ 2), где приведены постановления конституций и некоторые данные из политической истории Западной Европы, характеризующие связь между местным самоуправлением и конституционным режимом. Несмотря на краткость этой справки, из приведенных в ней фактических данных легко усмотреть, что история Франции также не только не опровергает тесной связи самоуправления с конституционным режимом, но может служить даже лучшим ее подтверждением. Идея самоуправления, несомненно, появляется во Франции одновременно с возникновением революционного брожения (в проектах Мирабо, Тюрго, Неккера и др.) и впервые наиболее заметное осуществление на континенте Европы получает в трудах учредительного собрания 1789 г. Поэтому едва ли права и последовательна записка Министра, утверждая, что нельзя усматривать логического соотношения между идеями конституционализма и идеями административных преобразований, нарождавшихся в эпоху французской революции и за время, ближайшим образом ей предшествовавшее (стр. 17). Справедливо указывая, что самоуправление в современном значении этого слова, т. е. как система администрации, появляется в государствах континента Европы лишь с XIX столетия (стр. 12), записка забывает, что впервые появляется оно именно в трудах названного национального собрания, которое первое сделало попытку построения местной администрации на началах самоуправления. «Великая французская революция», говорит проф. Дитятин, «новый поворотный пункт в истории местного самоуправления»*.

______________________

Дитятин. Устройство и управление городов, т. I, стр. 105.

«Наша революция 1789 года», говорит Феррон, «была для Европы точкой отправления реакции против абсолютизма и, следовательно, против чрезмерной централизации, которая есть его существенное условие. Тогда наступила новая фаза; все народы начинают выходить на путь свободы и децентрализации. Этого факта нельзя упускать из виду, если хотят себе отдать отчет в движении, которое произошло в нашу эпоху, если хотят понять смысл реформ, который современные народы внесли в свою провинциальную и общинную организацию, если хотят знать политический идеал, к которому они идут». Ferron. Institutions municipals et provincials compares, p. 180—181.

______________________

Революция не дала, правда, быстрого развития новой народившейся идеи в ее применении. Опасаясь консерватизма сельского населения, не доверяя провинциям, проникнутым старыми традициями и духом сословий, конвент в значительной мере ограничил то широкое право местного самоуправления, которое было назначено для них национальным собранием. Под влиянием идей Руссо деятели французской революции провозгласили, что «La souverainete reside dans le peuple: die est une et indivisible» (ї 25 конст. 1791 г.), и со своей точки зрения сделали непростительную ошибку, так как они не дали народу действительного самоуправления, а лишь заменили благодушный абсолютизм короля беспощадно свирепым абсолютизмом конвента. Результатом этой ошибки явилась уже при конвенте приостановка конституции 1793 г., неустойчивость позднейших конституций и ряд политических переворотов, ареной которых была Франция в течение XIX столетия. Политический строй государства изменялся, но администрация, на которую он должен был опираться, осталась прежняя, приспособленная для самодержавного образа правления, — к нему она и стремилась вернуться при всякой к тому возможности. Наиболее дальновидные публицисты и государственные люди Франции весьма, впрочем, скоро поняли ошибку деятелей конвента. Уже в 1821 году появилось сочинение Баранта*, в котором указывалось на полное противоречие между политическим строем государства и административным устройством и доказывалась необходимость преобразовать последнее на началах местного самоуправления. Эта точка зрения, которая отразилась и в современных труду Баранта проектах реформ местного управления Деказа и Мартиньяка, постепенно стала приобретать все более и более сторонников, чему, конечно, много способствовали уроки истории и знакомство с учреждениями Англии. С провозглашением третьей республики указанное направление сделалось господствующим. «Одним из лозунгов новых выборов в 1871 г.», говорит Paul Leroy-Beaulieu, «служила децентрализация»**. Теперь уже не политики только или писатели высшего полета, вроде Токвиля, Брольи, Лабулэ, принялись за дело введения местного самоуправления; теперь за низвержение административного ига взялись наиболее практические, наиболее осторожные люди: земледельцы и промышленники"***. И действительно, требования местного самоуправления, в видах устойчивости конституционного строя, все громче и громче стали раздаваться во французском обществе. «Централизация местных учреждений», писал, напр., один из опытных французских администраторов (бывший префект) Ферран, "совместна лишь с абсолютной монархией, применение же этой системы при парламентской форме правления приводит к извращению и разрушению этой формы. Без децентрализации местных учреждений конституционная монархия и республика беспочвенны и быстро вырождаются в абсолютную форму правления… Противоречие между дном и поверхностью будет существовать у нас до тех пор, пока в департаментах и общинах не будет осуществлен конституционный режим в той же мере, в какой осуществлен он в правлении верховном; административная децентрализация одна лишь в состоянии восполнить существующий в нашем государственном устройстве пробел, а потому требование ее ныне более чем современно****. Не ошибались относительно значения для Франции самоуправления и стоящие вне борьбы и страстей французских политических партий иностранные ученые. «Без самоуправления как основы конституция делается призраком», писал напр., проф. Tellkampf, «где нет этой основы, как до сих пор (в 1872 г.) во Франции, там конституция подобна шаткой кровле, которую повалит каждая буря; там же, где, как в Англии, конституция стоит на твердом фундаменте, — она стойко выдержала все невзгоды».

______________________

Barante. Des commune et de Faristocratie.
- Выражение «самоуправление» (selfgovernment, Selbstverwaltung) не имеет для себя соответствующего термина во французском языке. Decentralisation, administration locale обозначают собственно децентрализацию бюрократическую и децентрализацию на началах местного самоуправления. Но ввиду того, что политический строй Франции построен на принципе народовластия, на языке французских публицистов и юристов оба упомянутые выражения употребляются в значении местного самоуправления.
  - P. Leroy-Beaulieu. L’administration locale en France et en Angleterre (edit. 1872), p.394.
    - Ferrand, ib., p. 9, 218.

______________________

В настоящее время правительство третьей республики быстрыми шагами идет навстречу этому направлению. Основная мысль предпринятых им в области местного управления реформ прекрасно выражена была, при обсуждении в 1871 г. в палате законопроекта о департаментских советах, докладчиком парламентской комиссии Вад-дингтоном, который ставил проектируемый закон в прямую связь с конституцией и доказывал необходимость «основать на всех ступенях правительство страны на ней самой».

Надежды же легитимистов направлены ныне в другую сторону. «Бог покровитель, на которого они рассчитывают», говорит Леруа-Болье, «это центральная власть, префекты, другими словами, более или менее замаскированная диктатура».

Вообще, ближайшее ознакомление с хартиями французской конституции, с законами, стоящими в непосредственной с ними связи, с парламентскими прениями, происходившими при обсуждении этих законов и, наконец, с последовательным развитием во французской литературе той мысли, которая была еще высказана Барантом, все это приводит к несомненному убеждению в самой тесной связи французских конституций с местным самоуправлением. «Франция проходила через XIX столетие, создавая себе конституцию»*; вместе с этой последней то развивалось, то подавлялось и местное самоуправление. Почти все конституции этой страны обращали самое серьезное внимание на организацию местного управления, и потому на нем лучше всего отражался их характер: если конституция имела в виду широкое развитие начал самоуправления в области правления верховного, она стремилась соответственно с этим организовать и управление местное; если же по существу своему она лишь заменяла суверенитет короля суверенитетом народа, как отвлеченного целого, или, вернее, лиц, захвативших власть в свои руки, если она клонилась к диктатуре или абсолютизму, то усиливала централизацию и бюрократию и ограничивала самостоятельную деятельность общества в сфере местного управления. Вот почему нельзя не видеть, что и рассмотрение истории французских конституций вовсе не подтверждает уверений записки Министра Внутренних Дел в том, будто ни в теории, ни на практике установление местного самоуправления не рассматривалось творцами конституций, как нечто составляющее хотя бы частную принадлежность конституционного режима.

______________________

Сеньобос. Политическая история Европы, т. I, стр. 95.

______________________

Не подтверждает такого взгляда и рассмотрение конституционных хартий других стран и, в частности, политическая история Пруссии.

Уже в первой моей записке я обращал особое внимание на поучительный пример этой истории. Я указывал, как от предпринятой Штейном организации городов на началах самоуправления пришлось постепенно перейти к провинциальным сеймам, хотя и весьма аристократическим и притом имевшим только совещательный голос по общегосударственным делам, но все-таки осуществлявшим уже целую систему местного самоуправления. Сказано было также, как эти сеймы, начиная с 1840 г., стали ходатайствовать о созвании общегосударственного представительства, как затем пришлось установить в Берлине совместные заседания комитетов от всех этих сеймов с совещательным лишь голосом по вопросам, какие им предлагало правительство; как, далее, такой соединенный Ландтаг, не довольствуясь своим совещательным значением, стал добиваться властного участия в верховном правлении, сначала в очень почтительной форме благодарственных адресов, а затем путем прямого противодействия желаниям и воле короля, и как, наконец, через три года после своего созыва, этот совещательный Ландтаг обратился в конституционный парламент 1848 г.

Сам Штейн, вводя самоуправление в систему прусского местного государственного управления, несомненно ставил свои реформы в тесную связь с будущим введением в стране конституции. Городское самоуправление 1808 г. было только одним из звеньев в целой цепи либеральных учреждений, им предложенных: самоуправления общинного, уездного, провинциального и, наконец, государственного представительства, которое, по мысли Штейна, должно было состоять из делегаций провинциальных сеймов, хотя сначала имеет только совещательное значение*. «Подобно тому, как Фр. Вильгельм I создал новейшее немецкое чиновничество», говорит проф. Treitschke, «Штейновское городское устройство стало исходною точкою немецкого самоуправления. На нем опирались все новейшие общинные законы, которые в течение двух поколений, пока парламентаризм был еще незрел и не завершен, образовали самую прочную, наилучше обеспеченную часть немецкой народной свободы… Реформам Штейна обязаны мы тем, что немецкое конституционное государство стоит теперь на твердой почве»**. Из того же сочинения Трейчке видно, что относительно политического значения сказанных реформ не ошибались ни друзья их, ни противники; первые видели в них залог будущего конституционного строя, вторые начало конца для абсолютной монархии. Последующий ход исторических событий вполне подтвердил ожидание тех и других: Прусское королевство, постепенно расширяя самоуправление местное, пришло в конечном результате к конституции 1848 г. Если Штейн, вводя местное самоуправление, предвидел завершение его в образовании имеющего совещательное значение государственного представительства, то преемник его, Гарденберг, при составлении в 1815 г. проекта конституции, уже прямо ставил эту последнюю в тесную связь с местным самоуправлением. Проект Гарденберга, как известно, был весьма близок к идеям Штейна — им предполагались выборные собрания уездные, провинциальные и общегосударственные. «Лучший фундамент конституции», писал Гарденберг в этом проекте, «есть целесообразное муниципальное и общинное устройство»***.

______________________

Treitschke. Deutsche Geschichte in XIX Jahrhundert, В. I, Ss. 273—287. Bornhak. Preussisches Staatsrecht, IB. (1888), Ss. 36-37.
- Treitschke. Ibidem, S. 285.
  - Treitschke. Ibidem, В. II, Ss. 635—687.

______________________

Эта мысль, ясно и определенно формулированная автором не осуществившегося проекта конституции 1815 г., нашла себе выражение в ї 104 конституции 5 декабря 1848 г., а затем в ї 105 девятой главы конституции 31 января 1850 г., где излагаются те начала, на которых имело быть построено местное самоуправление. Постановления этих її обеих конституций в достаточной мере свидетельствуют, что обе они признавали существенно необходимым — как фундамент для себя — реформу местного управления на началах самоуправления. Следовательно, и на этом примере заключение, будто революция 1848 г., «принесшая Пруссии формы ограниченной Монархии, оставила нетронутою систему внутреннего управления, издавна здесь установившегося в виде бюрократического режима», — по меньшей мере, неосторожно. Записка делает такой вывод, основываясь на том обстоятельстве, что реформа местного самоуправления осуществилась в Пруссии лишь в 1872 г., т. е. 24 года спустя после революции 1848 г.; но, останавливаясь на таком чисто случайном факте, записка не желает дать этому факту надлежащую оценку. Между тем, если, не ограничиваясь одною хронологией, проследить, хотя бы в самых общих чертах, в каком положении вопрос о самоуправлении находился в течение указанных 24 лет, то станет ясно, что реформа 1872 г. стоит в самой тесной связи с конституциями 1848 и 1850 гг. На основных началах, указанных этими последними, были выработаны палатами и получили 11 марта 1850 г. королевскую санкцию: законы о городском устройстве (Die Gemeinde-Ordnung fur die Preussischen Staaten) и стоящий с ними в самой связи закон об устройстве провинциальном (Kreis-Ordnung u. Provinzial-Ordnung). Законы эти имели целью «органически объединить все силы самоуправления», завершить, так сказать, результат реформ Штейна и дать твердую основу только что установившемуся конституционному строю правления; но вслед за тем в Пруссии, как известно, наступила реакция против революции 1848 г.*

______________________

Сенъобос. Политическая история Европы, т. II, стр. 73 и след.

______________________

Указанные только что изданные законы, очевидно, не отвечали новому течению и поэтому, по соглашению правительства с Палатою господ, были оставлены без применения; но вопрос о довершении реформ по местному самоуправлению далеко не замер. В последующей борьбе правительства с либеральной партией он всегда стоял на знамени этой последней; в частности, он вошел в программу образовавшейся в 1861 г. партии прогрессистов. Борьба Правительства против либеральных течений шла параллельно с борьбою его и против выборных муниципалитетов: Правительство отказывало в утверждении избранных кандидатов, назначая на их места своих чиновников; Палата и города, со своей стороны, протестовали. Первая вотировала адресы, которые король отказывался принимать, вторые представляли петиции, на которые министерство отвечало наложением штрафов; города созывали народные собрания, Правительство их запрещало и т. д. Последовавшие затем войны за объединение Германии и, наконец, война франко-прусская отвлекли внимание Правительства и общества от дел внутреннего управления. Но вслед за окончанием военных действий вопрос о реформе местного самоуправления немедленно выдвигается вперед, а в 1872 г., во время наибольшего сближения Правительства с либеральною партией, означенная реформа становится совершившимся фактом в законе 25 марта 1872 г.*

______________________

Известно, что со стороны консервативной палаты господ закон 25 марта 1872 г. встретил сильную оппозицию и прошел только после назначения 25 новых либеральных членов в эту палату.

______________________

При обсуждении в Рейхстаге закон этот несомненно рассматривался как прямое следствие введенного в стране в 1848 году конституционного режима. Докладчик парламентской комиссии, доктор Фриденталь, разъясняя Рейхстагу значение предполагаемой реформы, высказал между прочим следующие соображения, которые полезно привести здесь дословно: «Прежде всего, бросается в глаза, что законопроект, вам предложенный, идет гораздо дальше того, что обыкновенно называют местно-окружным устройством, что он стремится регулировать отношения во всем государственном порядке. Неопровержим тот факт, что наши административные учреждения выросли на почве абсолютного государства, что они были орудиями абсолютного государства, получившего от них свой бюрократический характер, и что, когда мы ввели у себя конституционные учреждения почти без предварительной подготовки, эти внутренние орудия абсолютного государства остались, да во многих существенных отношениях остаются нетронутыми и теперь. Что отсюда должно было возникнуть препятствующее развитию целого государства противоречие между стилем внешней стороны государственного здания и внутреннего его устройства, что фасад имеет совершенно иную структуру, чем внутренние стены, — это также факт, для всех бесспорный». Докладчик продолжает:

«Закон, предложенный нам, мм. гг., имеет, по моему мнению, задачей дать нашим административным установлениям устройство, соответствующее духу нашего конституционного государства»*.

______________________

Hahn. Kreisordnung vom 13 December 1872. Einleitung. Ss. XX—XXI.

______________________

Отмеченная Фринденталем тесная связь самоуправления с конституционным устройством государства повторялась и развивалась затем и в официозных изданиях, разъяснявших указанный закон, и в сочинениях его ученых комментаторов. С изменением государственного устройства, писал Гауштек*, наступила необходимость реформы и местного управления, так как «бюрократическое и конституционное государство понятия взаимно противоположные». «Только при наличности самоуправления в общинах», замечает Теллькампф** «возможно осуществление этого же самоуправления в более широких территориальных единицах, только на этой почве мыслимо целесоответственное устройство окружного и провинциального управлений, только на этой основе утверждается конституция в народной жизни».

______________________

Hauschtec B. Die Neubildung der inneren Verwaltung (1879). S. 1-2.
- Tellkampf. Ibidem. S. 39.

______________________

В том же смысле высказываются и писатели иностранцы, имевшие случай разъяснять прусский закон 1872 г. «До издания Kreisordnung’a», говорит сэр Мориер, «законодательная работа страны совершалась путем конституционным, между тем как работа управления на основании абсолютных форм».

Небезынтересно отметить, что, доказывая отсутствие связи конституции 1848 г. с законом 1872 г., записка Министра Внутренних Дел делает ссылку на проф. Градовского (выноска 1-я, стр. 15). Но проф. Градовский вполне разделяет взгляд Фриденталя о наличности означенной связи и категорически высказывает, что во Франции и в Германии реформа местного управления, хотя и не последовала немедленно за введением конституции, но была прямым результатом перемены их политического строя (см. Начала Русск. Госуд. Права, т. III, стр. 25-26 и 35).

Приведенные (неоспоримые) данные из истории Пруссии служат ответом на категорические заявления записки Министра Внутренних дел, что местное самоуправление в течение первой половины XIX столетия — периода увлечения в Западной Европе идеями конституционализма — не ставилось в связь с последним, как нечто ему родственное и союзное.

Из беглого обозрения прилагаемой краткой справки № 2 можно также видеть, что во всех почти государствах Западной Европы соотношение местного самоуправления с конституционным строем либо отмечено в самих конституционных хартиях, либо в законах, тесно с ними связанных. Политические события и политическое развитие народа не происходят, конечно, всегда по одному шаблону, и потому указанное соотношение не везде одинаково выражалось.

В одних государствах вводилось ранее местное самоуправление, а его последовательное развитие приводило потом к конституции; в других обратно — водворялась ранее конституция, а для прочного ее обоснования, для последовательного проведения ее начал вводилось затем местное самоуправление. Иногда постановление конституционной хартии о введении местного самоуправления несколько лет оставалось без исполнения, случалось даже, что сами хартии рушились ранее, чем успевали обновить старый административный строй, приспособленный для иной формы правления, и т. д. Но для всякого, кто учил историю не по одним хронологическим таблицам, подобные задержки и отклонения показывают только, как старое борется с новым, как оно уступает ему исподволь, постепенно; они служат лишь лучшим подтверждением старой общеизвестной истины, что история не идет прямолинейно, что каждая идея, по пути к своему осуществлению, может встретить ряд препятствий, прежде чем успеет, наконец, получить применение в действительности.

Как бы то ни было, но конституционные хартии, законы о местном самоуправлении, взгляды их составителей и ближайших по времени толкователей ясно до очевидности показывают, что местное самоуправление составляет не только частную, но одну из основных принадлежностей конституционного строя. Записка Министра Внутренних Дел полагает иначе. «При зарождении конституционного порядка», говорит она (стр. 14), «принципом не только самым характеристическим для определения этого порядка, но даже единственным представляется принцип разделения властей: законодательной, судебной и административной». Для проверки правильности этого положения обратимся, напр., к докладу депутата Raikem собранию национального конгресса, обсуждавшего Бельгийскую конституцию 7 февраля 1831 г. «Le projet qui vous est presente», пояснял докладчик, «a retabli l’existence des trois pouvoirs et la section centrale a eru qu’en outre il etait utile de reconnaitre l’existence d’un quatrieme pouvoir, 1-е pouvoirprovincial et communal»*.

______________________

Hatchek. Die Selbstverwaltung (1898), Ss. 63-64. A Giron. Le droit public de la Belgique, p. 160.

На политическое значение самоуправления, приданное последнему в Бельгии конституцией 1831 г., указывает и другой бельгийский профессор, De Fooz (Le droit administratif beilge, т. IV, p. 243).

______________________

Равным образом, в Румынской конституции 30 июня 1866 г. в титуле III «Государственные власти», наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями упоминаются и органы местного самоуправления*.

______________________

Dareste. Les constitutions modernes, 2 ed, 1891, t. II, p. 219.

______________________

Изложенное, казалось бы, с полною очевидностью свидетельствует о тесной, непременной, причинной связи местного самоуправления с самоуправлением центральным, с конституционным режимом — связи, которая красною нитью проходит чрез всю новейшую историю Западной Европы. Это явление не представляет собою, однако, какой-либо особенности западноевропейской государственной жизни, не может быть объяснено особыми условиями культурного развития народов Запада. Если от стран близкой к нам Западной Европы обратиться на Дальний Восток, то и там наблюдается то же явление. Из политической истории Японии, этой единственной конституционной страны Азии, которая жила и развивалась несомненно при совершенно иных условиях, чем Западная Европа, также легко видеть, что и там реформа местного управления на началах самоуправления была поставлена в самую тесную связь с введением в стране конституции. Установление в 1878 г. местных провинциальных собраний рассматривалось как первый шаг, как подготовка к представительному правлению, обещанному еще в 1868 г.* Знаменательно то, что как только местное самоуправление стало совершившимся фактом, то, по компетентному свидетельству Jyenaga (профессор в Токио), «народное течение, приподнятое местными собраниями, стало возрастать с каждым годом; в конце 1881 г. поток поднялся настолько высоко, что правительство сочло неразумным более сопротивляться»; 12 октября 1881 г. был издан манифест, коим император обещал в 1890 г. учредить парламент. В манифесте этом весьма точно была формулирована тесная связь местного самоуправления с конституцией. «Мы давно имели в виду», гласил манифест, «учредить конституционную форму правления… в сих видах в 1878 г. Мы учредили местные собрания»… По воспоследовании манифеста, для изучения конституционных порядков западных народов, в 1884 году командирован в Европу граф Ито, при чем командировка его мотивировалась тем, что политическое воспитание народа в местных делах дало уже возможность приступить и к соответствующей реформе управления центрального, к введению в стране конституционного режима**.

______________________

T. Jyenaga. Constitutional developement of Japan 1863—1881 (Johns Hopkins University Studies, vol. IX, pp. 470—478).
- Griffis. Mikado’s Empire (6 ed.), pp. 610—611.

______________________

Приведенные взгляды ученых и данные из политической истории конституционных государств, как мне кажется, дают полные основания для тех сомнений, какие были высказаны в моей записке относительно соответствия самоуправления, как системы местного управления, самодержавному строю государства. Не входя в более подробный анализ означенных взглядов и данных, я в заключение по вопросу о том, в какой мере история конституций и местного самоуправления свидетельствует о взаимной их связи и в какой мере эта история может иметь значение для наших земских учреждений, — считаю не лишним остановиться на следующем, конечно, чисто внешнем, но, на мой взгляд, не лишенном значения соображении.

Как известно, затронутый в нашем споре вопрос возникал и обсуждался в 80-х годах, пред реформою земских учреждений, осуществившеюся в 1890 г. Проводя те взгляды, которые нашли затем выражение в проектах графа Д. А. Толстого, М. Н. Катков и другие сторонники тех же воззрений доказывали несоответствие земских учреждений самодержавному строю государства. С другой стороны, в защиту земств наша либеральная пресса, с Вестником Европы во главе, в виде полемического приема, приводила исторические примеры в пользу противоположной мысли, указывая, как и записка Министра, на исторические факты местного самоуправления в самодержавных государствах, в частности же на существование его в государстве Московском. Разбирая эту полемику, один из наиболее несговорчивых наших конституционалистов, много писавший в заграничной печати, которому нельзя отказать в научно-исторических сведениях, бывший профессор Киевского Университета Драгоманов, в статье «Либерализм и земство в России» откровенно высказался в том смысле, что, по его мнению, «свои исторические примеры Вестник Европы ставит вне настоящей исторической перспективы, а в одной плоскости; если же поставить эти примеры по надлежащим плоскостям, то окажется, что прав Русский Вестник, и даже не в одной абстракции»*.

______________________

Драгоманов. Либерализм и земство в России, Gennve, 1889, стр. 53.

______________________

Разбирая затем приведенные Вестником Европы примеры из истории Московского Государства и Пруссии, Драгоманов приходит к заключению: «1) что местное самоуправление имеет теперь бесспорно политическое значение и 2) что его учреждения в новейших государствах растут и крепнут именно во время общегосударственного либерального движения и упрочиваются только с либеральной реформою центральных государственных учреждений, для которой в то же время местное самоуправление составляет лучшую опору»*. Выше приведен был взгляд проф. Градовского, который также весьма определенно высказывается за политическое значение местного самоуправления, за неизбежность последовательного применения начал его от низших к высшим единицам; были также указаны и мнения западноевропейских ученых, входивших в оценку политического значения наших земских учреждений (Demombynes, Ferrand, Leroy-Beaulieu). Если такой крайний представитель нашей консервативной партии, как М. Н. Катков; умеренный либерал, не чуждый во взглядах на самоуправление даже национального оттенка** проф. Градовский; не отмененный рамками цензуры, выразитель надежд и взглядов конституционалистов, проф. Драгоманов и, наконец, стоящие вне всяких наших партий совершенно объективно смотрящие на дело иностранцы приходят к одному и тому же выводу и, со своих совершенно различных точек зрения, дают одинаковую оценку политическому значению местного самоуправления, между прочим и для будущности России, то не служит ли это лучшим доказательством, что безусловно не правы те, кто искренно отстаивает противоположную мысль, кто пытается согласить самодержавие с местным самоуправлением. Не говорит ли все это за то, что сторонники такой мысли либо, увлекаясь достоинствами самоуправления, как системы управления, желают примирить непримиримое, либо, говоря словами Ог. Тьери, «ищут в истории оправдания своих политических убеждений»? Глубокою правдой звучат слова Лоренца Штейна, когда он говорит, что нельзя, не насилуя истории и логики, доказывать возможность действительного самоуправления в самодержавном государстве***.

______________________

Ibidem, стр. 59.
- См. Историю мест, управл. в России.
  - Lv. Stein. Handbuch der Verwaltungslehre, I, S. 61 (1888).

______________________

К 4-му пункту

Уроки истории Запада поучительны для России и для ее государственных деятелей

Записка Министра Внутренних Дел подтверждает, что если даже допустить в политической истории Западной Европы наличность связи самоуправления с конституционным режимом, то и в таком случае пример Запада не может служить нам указом, ибо разница западноевропейской исторической среды и нашей «делает крайне шаткими все попытки провести параллель между тамошними и нашими государственными учреждениями и идеями». Полагая, затем, вместе с Аксаковым, что Западной Европе всегда было чуждо такое широкое самоуправление, как наше, что иностранец «ахнет», узнав об отсутствии надзора полиции над нашими сельскими сходами, записка, вместе с тем же Аксаковым, высказывает твердую уверенность, что в России «кто произнес слово Царь, тот произнесет и земля, кто сказал самодержавие, тот вместе с тем сказал и земство». В подтверждение она старается доказать, что на самоуправлении искони стояла Россия, и, изложив весьма обстоятельный перечень всех тех учреждений, которые со времени Московского Государства осуществляли, по мнению Министра, идею самоуправления, записка приходит к выводу, что, за исключением небольшого промежутка переходного времени в половине XVIII в., никогда управление бюрократическое не являлось основой нашего государственного строя. Земские учреждения, по мнению записки, имеют тесную связь с предшествовавшими им формами участия земского народного элемента в местном управлении; ссылаясь на авторитет московских старообрядцев, она полагает, что в новизне реформ 60-х годов старина наша сказывается (стр. записки 36).

Я вполне разделяю мнение, что политическое развитие России имело свои особенности, шло путем, отличным от того, которым шло развитие государств Западной Европы.

Окруженной со всех сторон врагами Москве выпала трудная историческая задача собирания земли Русской. Для выполнения этой задачи ей необходима была сильная самодержавная власть, ибо только при наличности такой власти возможно было соединить, скрепить и связать все разнородные, разноплеменные и разноязычные элементы, из которых слагается обширное Русское Царство. Над созданием этой власти народ русский дружно работал в течение нескольких веков и, создав эту власть в тесном единении со своим Государем, нес службу государству. Поэтому борьбы сословий между собою и со своим Монархом, той борьбы, которая характеризует историю Запада, Московское Государство почти не знало.

Те же взгляды по этому предмету изложены и в записке Министра (стр. 22), а в части составляют простое повторение соображений, приведенных на стр. 11-12 записки моей, и, следовательно, против них я не имею и не могу иметь возражений. Наоборот — я всецело присоединяюсь к тому совершенно правильному, высказанному Министром положению, что, «олицетворяя в образе Православного Самодержавного Царя всю свою народную мощь, русский народ, кроме вещественной силы, всегда видел в лице своих Государей источник и выражение высших нравственных начал милосердия, справедливости и правосудия». Я тоже твердо верю, что только при сильной самодержавной власти возможно нераздельное существование обширной и могучей Империи, что эта власть составляет коренной устой всего нашего государственного строя, но потому-то именно и считаю, что в видах охранения ее целости и неприкосновенности необходимо относиться с величайшей осторожностью ко всем таким учреждениям, которые служат выражением иной государственной идеи и, как известно на опыте, в своем действительном применении, неизбежно приводят, все равно, в качестве предвестника или спутника, к ограничениям самодержавия. Повреждения политического режима, раз они случились, почти непоправимы.

Различие в историческом развитии государственной жизни нашей и Запада существует, но оно не оградило китайской стеной Россию от Западной Европы и едва ли создало тот во всем особый, безусловно, отличный от всех прочих национальностей, славянорусский мир, в который так веруют славянофилы. Во всяком случае, необходимо считаться с тем несомненным фактом, что со времени Петра Великого наше культурное развитие шло под сильным влиянием Запада, что и ныне к Западу и его культуре тяготеет большинство нашей интеллигенции. Кроме того, несомненно, каждому народу, как и каждому отдельному человеку, при каких бы условиях он ни рос и ни развивался, всегда присущи известные общечеловеческие черты и чувства, а потому, как бы ни была исторически отлична наша среда от среды западной, между ними всегда найдется много поразительных аналогий. В воззрениях нашего общества и в нашей литературе славянофилы стоят отдельной весьма немногочисленной группой, ряды которой все более и более редеют. Их учение в истории нашего развития бесспорно имело свое значение, пробудило национальное чувство, служило протестом против раболепства пред Западом и его идеалами; но учение это не свободно от сильных крайностей. Увлечениям славянофилов действительная жизнь с каждым днем приносит все более и более разочарования. Даже те безнадзорные сельские сходы, при виде которых должен «ахнуть» иностранец, отходят уже ныне в область преданий, ибо само Министерство Внутренних Дел признало необходимым создать над ними надзор земских начальников*, а политические процессы свидетельствуют, что к слову «земля» появилась еще прибавка: «и воля». Необходимо также помнить, что в нашей ученой литературе существует совершенно противоположная славянофилам, притом более многочисленная группа западников, которая проводит почти полную аналогию в политическом развитии нашем и Западной Европы.

______________________

Небезынтересно отметить мнение одного из иностранцев по поводу института земских начальников. «В сущности можно сказать, что местное самоуправление значительно ослабело: „мир“ поставлен под опеку: может быть, учреждение земских начальников и прекрасно само по себе, но нечего больше говорить о самостоятельном земском самоуправлении. Сделан новый шаг, но скорее в сторону крепостничества, чем свободы». Карлетти. Современная Россия, перевод с итал. (1895), стр. 192.

______________________

Поэтому, как ни «шаток вообще метод исторических аналогий», который обращает преимущественное внимание на сходство, а не на различие сравниваемого" (стр. 18 записки), но когда дело идет о коренных устоях государственного строя, то не осторожнее ли и не правильнее ли обращать, может быть, даже излишнее внимание на «сходство сравниваемого», чем, рассчитывая на «различие», к тому же далеко не бесспорное, вступать на опасный путь?

Но если даже, оставляя в стороне все приведенные соображения, и допустить, что правы славянофилы и что земство составляет коренную основу всей русской жизни, то и в таком случае ссылка записки Министра Внутренних Дел на Аксакова все же представляется едва ли понятной. Разве то, стоящее в полном подчинении губернатору и Министерству Внутренних Дел, земство, которое имеет в виду записка Министра, — разве что тот "исторический коренной национальный земский строй, строй без «средостения», без чиновников, который имел в виду Аксаков, когда писал полные горячего, искреннего увлечения тирады, цитируемые запискою Министра, доказывающей в то же время (стр. 64-65) необходимость создания новых должностей чиновников для надзора за земством? Во взглядах обоих Аксаковых и моих на земство есть одна точка соприкосновения, — в корне отрицаемая запиской Министра, — это то, что выборное земское начало прямо противоположно началу правительственного назначения — началу бюрократическому, что совместить их в системе управления без вреда для этого последнего невозможно и что правильное развитие начала земского требует последовательного проведения его во всей системе управления, от низших до высших учреждений включительно. «Оставаться России», писал И. С. Аксаков, «в настоящем положении, между двумя тяготениями, из которых каждое тянет и дергает ее в свою сторону, долее невозможно»*. Настоящее земство, с его точки зрения, не земство. «Для того, чтобы стать истинно земством, необходимо земским учреждениям пустить глубокие корни в местную жизнь и в сознание народное, тесно связаться с местным населением, быть по истине, а не по форме, выразителем народной мысли и народным местным представительством в полной правде этого слова»**. В политическую программу Аксакова входило, чтобы одно земство, стоящее в непосредственном общении с Монархом, являлось господствующим элементом в стране, подчиняющим себе все ее управление. «Самоуправляющаяся местно земля с Самодержавным Царем во главе — вот русский политический идеал», писал Аксаков. «Самобытность — ведь это значит освобождение народного духа из-под бюрократическо-канцелярского владычества***. Верный своей точке зрения, он проектировал совершенно устранить чиновничество и сделать Россию всецело земскою, для чего прежде всего рекомендовал начать с организации низших единиц, с устройства уезда и затем перейти к реформе высших и к „венчанию здания“.

______________________

И. С. Аксаков. Сочинения, т. V, стр. 84.
- lb., стр. 86,417 и след., 507 и след.
  - lb, стр. 94.

______________________

Для Аксакова не было сомнения в том, что с правильным и последовательным проведением земского начала придется отменить все существующие ограничения относительно свободы общения земств между собою и что в конечном результате, как завершение реформы, потребуется созвание земского собора.

Если бы записка Министра Внутренних Дел действительно разделяла взгляды Аксакова на значение земства, как „коренного национального строя“, если бы в ней предполагалось дать решительный перевес началу земскому над началом чиновным, если бы Министр намерен был проектировать правильное и последовательное развитие земства до собора включительно, то с такими выводами и взглядами можно было бы соглашаться или не соглашаться, точнее, — верить или не верить в возможность совместного существования самодержавия и собора* — но взглядам этим нельзя было бы отказать в известной логической последовательности. В действительности же записка едва ли разделяет воззрения Аксакова на земство, едва ли считает широкое и правильное развитие земского начала столь безопасным для самодержавия, ибо в конце концов она сама признает „лирическую несколько форму“ славянофильских построений (с. 24) и приходит к заключению, что даже простые местные съезды земских деятелей не могут быть разрешаемы „ввиду различных с созванием их практических неудобств“ (стр. 57).

______________________

По воззрению славянофильской школы», говорит проф. Латкин, «земский собор является идеалом представительных учреждений, каким-то перлом создания, неизвестным западным народам». Отношение его к Государю обыкновенно определяется известной фразой К. Аксакова: «правительству — сила власти, земле — сила мнения», фразой, которой так восхищается г. Загоскин, считая ее «классическим местом литературы русской истории» (История Права Московского Государства, т. I, стр. 340). Фраза эта, по нашему мнению, есть не что иное, как порождение того идеализирования явлений древнерусской жизни, на которое так падки славянофилы, и уж совсем не годна для занятий «классического места» где бы то ни было! Земский собор был силой, это верно, но не одного только мнения. Сила его заключалась в тех исключительных обстоятельствах, во время которых он появлялся на сцену для оказания помощи слабому правительству, бывшему бессильным, чтоб одному совладать с ними. Очевидно, при таких условиях он не мог быть представителем одного только мнения. Правда, ему не были присущи какие бы то ни было политические права и гарантии, и он возникал по инициативе правительства, но ведь сила его заключалась только в слабости правительства" (Латкин. Земские Соборы древней Руси, стр. 284).

______________________

К 5-му пункту

Россия, в ее настоящем и прошлом, есть страна по преимуществу административной централизации

Как указано выше, записка Министра Внутренних Дел, не ограничиваясь ссылкою на авторитет Аксакова и московских старообрядцев, приводит факты из истории русского права, которые, по ее мнению, с очевидностью доказывают, что на самоуправлении искони стояла Россия. Факты эти бесспорны, да они и слишком общеизвестны, но не так бесспорно то толкование, которое дается им в записке. Изучение истории представляет глубокий интерес, но при «этом не следует упускать из виду, что, насколько вредно приступать к ознакомлению с историческими данными с предвзятою мыслью, настолько же мало плодотворно собирание фактов без стремления уяснить идеи, которые в них выражались. Только смешивая разнородные понятия, можно усмотреть связь земских учреждений Иоанна IV с земскими учреждениями настоящего времени — связь, которая едва ли идет далее одного общего названия. О различии средневекового самоуправления от самоуправления в современном значении этого слова выше было уже достаточно говорено; поэтому едва ли, в сущности, следовало бы даже здесь еще раз доказывать, что то самоуправление, которое практиковалось у нас в Московский период нашей истории и которое свидетельствует лишь о несложившемся, неустроенном государстве, не имеет ничего общего ни по существу, ни по форме с тем, которое является уже известною системою государственного управления и которое возникло на континенте Европы лишь в начале XIX столетия (см. записку Министра Внутренних Дел, стр. 18), а со второй половины истекающего столетия применяется и у нас в форме земских учреждений. Да и как, откуда могла бы появиться связь нынешнего земства с предыдущими, если угодно, похожими, но давно забытыми союзами местных населений? Подобной связи или преемства составители Положения 1864 г. не вспоминали, не предполагали и не подозревали. Они вводили в России безусловно новые, до тех пор неизвестные представительные учреждения и для их успеха отвергали не только всякую старину, но и тогдашнюю современность — разрушали и сметали даже последнюю. Да и почему же опускаться в старину лишь до XVI века, а не глубже, напр., до X—XI веков, т. е. до эпохи вечевого „уклада“?

Но так как записка говорит о заветах и преданиях старины нашей, о присущих народу русскому особых началах самоуправления и утверждает даже, что самоуправление составляло наиболее характерную черту нашего местного управления в течение трех последних столетий (стр. 34 записки), то для более полного выяснения вопроса необходимо сказать несколько слов о том, в какой мере справедливы все эти соображения.

Каждое государство в своем историческом развитии прошло через тот первобытный период его существования, когда широко применялись в нем начала самоуправления в смысле неуправления (государственного). В каждом государстве, пока оно еще окончательно не сложилось и его государственная власть не окрепла, существовали совершенно автономные отдельные города и местности, сословные и территориальные союзы, общины и т. п., которые пользовались почти полною самостоятельностью. Отношения этих самоуправляющихся единиц к государственной власти заключались, в сущности, в том, что они платили ей дань, а от нее получали защиту от внешних врагов. Занятая борьбою с этими последними государственная власть, в свою очередь, не имела ни средств, ни сил для надлежащей организация внутреннего управления и в отношении этого последнего ограничивалась поддержанием самого примитивного порядка: назначала для заведывания отдельными областями своих наместников с неограниченными почти полномочиями, подкрепляла их авторитет военного силою и требовала от населения лишь исправного платежа дани и отправления повинностей; все же заботы об организации суда, полицейского надзора и пр. стремилась возложить по возможности на самое население. Но как только государство начинало крепнуть и приступало к трудной задаче собирания земли и сплочения разнообразных частей, оно постепенно уничтожало самостоятельность отдельных автономных единиц и постепенно сосредотачивало все функции управления в своих руках — создавало административную централизацию.

Все западноевропейские государства давно уже вышли из периода первобытного самоуправления, некоторые закончили, другие еще заканчивают период полицейского государства и переходят к новой организации правительственной администрации на началах децентрализации и самоуправления. — В восточных же деспотических государствах формы первобытного самоуправления процветают еще и в настоящее время — государства эти, будучи самодержавными вверху, допускают самое широкое самоуправление внизу.

Указанный последовательный ход развития государственной жизни легко проследить и в истории Московского государства. „Безостановочное разлитие великорусского племени среди других племен, говорит проф. Градовский* шло с изумительной быстротою. Бродники, повольники, монастыри, казаки, раскольники неутолимо двигались на восток и север, расширяя пределы государственной территории или, лучше сказать, Русские земли. Правительство же не успевало следовать за этим народным движением. Едва оружие Московских Царей подчинило себе Казань, как повольники уже поклонились им Сибирью. Не всегда государственные формы следовали за колонизацией. Бродники опережали Правительство, и основанные ими города оставались вольными общинами, пока окрепшее внутри Государство Московское не подчинило их своей власти“. При быстром росте территории государство не имело возможности взять все дело управления в свои руки. Должности наместников и волостелей были крайне недостаточным для него орудием, предстояло создавать целую систему местных учреждений, но быстро выполнить эту задачу не представлялось возможным, ибо процесс образования служилого сословия, начавшийся в XV веке, требовал времени. При таком недостатке государственных средств, говорит проф. Чичерин, естественно было предоставить искоренение разбоев самим жителям области, возложив на них и ответственность за успех: областные жители избавлялись этим от притеснений, а государство получало обеспечение в исполнение мер для общественной безопасности. Так возникли губные грамоты, которые сначала давались отдельным общинам, областям, селам, принадлежащим частным лицам и монастырям, городам, волостям и целым уездам**.

______________________

Градовский. История местного управления в России, т. I, стр. 2.
- Чичерин. Областные учреждения в России в XVII веке, стр. 41.

______________________

Но не на этих судных, жалованных и иных грамотах, не на началах первобытного самоуправления московского и домосковского периодов развилась и выросла могучая и необъятная Россия. Ее создали иные начала — служба государева, государственное тягло, в которое впрягало Московское Государство все классы населения, и самая полная, самая строгая централизация. Эта истина общепризнанна в нашей и в западноевропейской литературе* даже славянофилы и те согласны в том, что со времен Петра Великого „земско-государственный строй“ заменен был „бюрократическо-канцелярским правительственным порядком“**.

______________________

Anatole Leroy-Beaulieu. L’Empire des Tsars et les Russes, t. II, p. 69 et suiv. Энгельман (проф. Юрьевского универс), Das Staatsrecht des Kaiserthums Russland. P. 102, 1889 и др.
- И. С. Аксаков. Соч., т. V, стр. 103.

______________________

Централизация, как основа нашего государственного строя, и неуклонное проведение ее в последовательном историческом развитии этого строя составляют такую резкую особенность нашей государственной жизни и нашей политической истории, что невольно обращают на себя внимание даже совершенно „чуждых нашим порядкам исследователей“. Так, Леруа-Болье — этот гражданин классической страны бюрократии и централизации, сторонник конституционного строя и самоуправления, — изучая наш государственный быт в его истории, не мог не обратить внимания на совершенно исключительное развитие в нем централизации и не мог в то же время не отдать этой последней должного, как тому началу, на котором создалась и выросла Россия.

В томе II своей весьма известной книги „L’Empire des Tsars et les Russes“ Леруа-Болье посвящает отдельную главу нашей централизации, создавшим ее причинам физическим и историческим, ее заслугам и ее недостаткам. Из этой главы видно, что автор книги хорошо изучил вопрос, ознакомился с воззрениями на него наших писателей, до славянофилов включительно, и потому его взгляды представляют несомненный интерес.

Во Франции, говорит Леруа-Болье, административная централизация возникла благодаря истории, политике и монархии; в России же она возникла, прежде всего, благодаря самой природе. Вопреки всем видимостям, неизмеримые равнины Восточной Европы созданы для административной централизации, так же как и для политического единства… История возникновения русского государства есть вместе с тем и история Царской централизации. Сплоченная благодаря политике великих князей Московских, со всех сторон открытая и вынесшая в продолжение многих веков нашествие всех народов, страна эта могла остаться независимой только собравши все свои силы в одних руках. Долгая борьба с Западом и Востоком, которые как бы оспаривали друг у друга расположенную между ними равнину, ускорила сосредоточение власти, и это явление одна из характернейших черт русской истории…

Помимо географических условий, централизации способствовало также еще и сознание народного единства. Финны, лифляндцы, поляки, румыны, татары, все эти разнородные племена, окружающие древнюю Московию, не нарушают ее однородности; под слоистой корою дуба находится сердцевина дерева с плотными волокнами. Могучее историческое ядро Империи Московитов, великороссийский народ не только в языке, но и в религии и нравах являет собой пример единства, сплоченности, которые едва ли могут быть встречены, за исключением разве Китая; он во всем, в своей частной жизни, как и в другом, показывает отсутствие индивидуализма и разнообразия, что приводит к отсутствию и провинциализма. Чувство национального единства, которое столь живо в нем, обладая особой силой, имеет и отдельную форму. В глазах простолюдина Россия не государство и не нация, а скорее семья. Этот патриархальный взгляд столь же древен, кажется, как и сама Россия; он восходит ко временам уделов и впоследствии лишь распространился и упрочился при татарском иге и московском единодержавии… Централизация была подготовлена сознанием русского единства, но она еще более укрепилась вследствие многочисленных присоединений, которые, казалось бы, должны были разорвать или по меньшей мере ослабить ее узы… Чем более разрасталась Империя, тем крепче надо было затягивать узел, посредством которого связывался древний исторический центр и все эти различные завоевания, все эти провинции, одержимые в большей или меньшей степени центробежной силой. Централизация, возникшая из единства господствующего народа, была, таким образом, еще более укреплена, благодаря разнородности покоренных провинций. Две взаимно противоположные силы привели к одному и тому же следствию. И у централизации, и у Самодержавной Власти в России одинаковые причины бытия. Обе они возникли из одинаковых условий, и трудно было решить, Самодержавная ли Власть произвела на свет централизацию и привела к ней или обратно. Обе они, будучи в одно и то же время и причиной и следствием, взаимно воздействовали друг на друга, подкрепляя одна другую и доводя до предела.

Многие русские писатели разных направлений, продолжает далее Леруа-Болье, демократы, как Герцен, славянофилы, как Аксаков, и в особенности украйнофилы, как Костомаров, утверждали, что централизация противна славянскому духу, который, по их мнению, склонен к самоуправлению… Быть может, такое мнение и верно по отношению к восточным или южным славянам, но оно неправильно но отношению к русским или, по крайней мере, к великороссам. Природа и история в одинаковой степени подготовили их в течение многих веков к централизации; если, с одной стороны, они обязаны ей потерей всякой политической свободы, то, с другой стороны, благодаря лишь ей, они одни из всех славянских народов остались обладателями национальной независимости… Когда говорят, что бюрократическая централизация находится в несоответствии с русским духом, с русской природой, с традиционным характером самодержавия и с идеалом славянского государства, то при этих их рассуждениях не мешало бы точнее установить понятия (…il faundrait s’entendre a cet egard…) и провести некоторое различие: не бюрократическая централизация сама по себе, а скорее формы ее противны русскому народу. Если административный формализм и нескончаемые писания канцелярий и присутственных мест и кажутся не отвечающими понятию об отеческой и патриархальной власти (каковое понятие всегда было и до сих пор остается присущим народу), то само по себе это понятое заключает в себе, в скрытом виде, принцип административной регламентации. Коль скоро народ видит в Царе опекуна и пастыря, своего прирожденного покровителя, то, очевидно, Царь должен относиться к своим подданным как к опекаемым и несовершеннолетним. Этот патриархальный взгляд, наполовину политический, наполовину религиозный, столь превозносимый славянофилами, — есть в действительности, что бы они там ни говорили, одна из духовных причин административной опеки.

Установив, таким образом, тесную связь бюрократической централизации с природою края, с историческим развитием народа, с народными понятиями о власти и с духом самодержавия, Леруа-Болье указывает, что централизации Россия обязана не только своим политическим, но и культурным развитием. „Много“, говорит он, „есть стран, основанием величия и независимости которых послужила административная опека и абсолютная власть; но, быть может, нет ни одной, которая обязана была бы им своей цивилизацией. Современная же Россия именно своим величайшим из благ и обязана в значительной степени централизации наравне с Самодержавием. Не будь концентрации всей власти, не будь отсутствия всякой местной свободы, и дело Петра Великого и Его Преемников стало бы невозможным, оно разбилось бы о местные сопротивления, централизация послужила великим орудием реформы страны по европейскому образцу; благодаря ей, можно с уверенностью оказать, что Россия была цивилизована административным образом“.

Приведенные соображения Леруа-Болье всего лучше служат ответом на уверения записки Министра Внутренних Дел (стр. 36), будто „установившаяся исторически система призвания местных жителей к самостоятельному заведованию своим хозяйством и управлением, помимо психологических оснований — общинного начала, издревле свойственного русскому народу, — имеет глубокие корни в своеобразных условиях нашего племенного и географического уклада“.

Для надлежащей оценки изложенного мнения Леруа-Болье нельзя забыть, что оно принадлежит принципиальному противнику бюрократии и централизации; автор его, подобно записке Министра, считает начало бюрократическое началом, обезличивающим население, приветствует земство как вступление России на новый путь, но только он скрывает, что правильное и последовательное движение по этому пути должно привести к конституции.

Если от приведенных взглядов Леруа-Болье обратиться к исследованиям наших ученых, то и в этих исследованиях можно найти полное подтверждение мысли французского публициста или, вернее, можно удостовериться, что Леруа-Болье, составивший свое мнение на основании изучения их трудов, сделал из этих трудов вывод, гораздо более правильный, чем составители записки Министра. В приложенной справке № 3 помещен краткий очерк тех учреждений Московской Руси и Императорского периода нашей истории, который, по мнению Министра Внутренних Дел, осуществляли будто бы у нас идею самоуправления. Хотя справка эта составлена почти исключительно на основании трудов тех наших ученых, на авторитет которых в своих исторических исследованиях ссылается и записка Министра, тем не менее из ее содержания легко усмотреть, что не выборные учреждения, а приказное управление в Московской Руси и чиновничество до половины XIX столетия всегда были сосредоточением всех дел и орудием центральной власти; роль же выборных от населения была не только второстепенная, но чисто служебная по отношению к органам Правительства. Из той же справки не трудно подметить, насколько в действительности чужды были нашему государственному строю начала самоуправления, какая глубокая разница между тем самоуправлением, которое развилось и выросло на почве Западной Европы и принципы которого пересажены в наши земства, и теми формами призвания выборных от тяглого населения к участию в сословно-приказном управлении, в котором славянофилы и записка Министра желают видеть искони, будто бы, присущие народу русскому начала самоуправления.

Народное представительство в сфере местного управления имеет в Западной Европе глубокие корни. Оно создалось и выросло там на почве борьбы автономных городов и сословий с королевской властью — борьбы за свои прерогативы и привилегии. Там самоуправление в глазах народа всегда было дорогое ему право, а не тяжелая обязанность — право, которого население добивалось последовательно и постепенно путем скрытой борьбы и открытых революций. Французские провинциальные собрания при Людовике XVI имеют уже совершенно иной смысл, чем азиатское или средневековое местное самоуправление — это уже прямые предшественники правления либерально-конституционного и отмены правления самодержавного и сопряженного с ним административного строя; они имеют прямую связь с учреждениями, созданными национальным собранием 1789—1791 гг., организовавшим самоуправление, как местное, так и государственное, по конституции 1791 г. Учреждения эти произвели огромное впечатление на всю Европу, в том числе и на Германию, где реформа Штейна и прусские провинциальные собрания 1822 г., весьма сходные с нашими земствами, служат прямым их отражением.

Ничего подобного наша история не знает. „Русскому государству не только не приходилось бороться с правами и привилегиями частных лиц и общественных групп, но оно само старалось вызвать эти общественные группы к существованию и деятельности, с тем, чтобы воспользоваться этою деятельностью для своих общественных целей. Только в самое последнее время русские общественные группы стали проявлять признаки внутренней жизни и обнаруживать склонность к самодеятельности, и в то же время стало слабеть доверие к ним центральной власти“*. Учреждения и Царского, и Императорского периода, который по внешней своей форме напоминают несколько о самоуправлении, в действительности ни в какой мере не отвечали понятию этого последнего; они были лишь государственным тяглом, в которое впрягала центральная власть те или другие классы народа, и в этом тягле население всегда видело не право, которое оно должно охранять и отстаивать, а повинность, тяжкую обязанность, от которой всячески уклонялось. Даже тогда, когда Императоры, под влиянием форм западноевропейской жизни, сами пытались пересадить начала самоуправления на русскую почву (магистраты Императора Петра I, сословные учреждения Императрицы Екатерины II), население оставалось совершенно индифферентным, не желало идти по тому пути, на который его направляли. Искусственно создаваемые органы самоуправления старались по возможности приблизиться к другой, бесспорно искони присущей Московскому государству форме управления, к службе государевой, и весьма скоро обращались в простые, лишенные всякой самостоятельности органы администрации. Взгляд на самоуправление, как на государственное тягло, систематическое уклонение от этой тяжкой обязанности, преследование узко сословных интересов и отсутствие всякого стремления к участию в государственном управлении, не только центральном, но и местном — вот те составные элементы, из которых слагаются усматриваемые запискою „психологические основания общинного начала, издревле свойственного русскому народу“. Записка справедливо замечает, что самоуправление на нашей исторической почве никогда не имело политического значения (стр. 37). Нельзя не согласиться, что до половины XIX столетия, до возникновения всесословного земства, политический элемент безусловно отсутствовал в наших учреждениях, основанных на выборном начале, но осуществляли ли эти учреждения по существу своему идею самоуправления в ее современном, техническом значении? С полною уверенностью можно дать ответ отрицательный. Во всех них был один только признак самоуправления — выборное начало; но не было другого, притом самого существенного — самостоятельной деятельности населения в делах хозяйства и администрации, без которой, как признает и сама записка Министра (стр. 29), немыслимо самоуправление.

______________________

Милюков. Очерки по истории русской культуры, изд. 2-е, 1896, ч. I, стр. 114—115.

______________________

„Многие думают“, говорит Головачев, „что начало нашего самоуправления следует считать с учреждения дворянских и городских выборов. Но это только показывает, какие смутные понятия существуют у нас о централизации и самоуправлении. Правом выборов местным обществам не предоставлялось никакого права распоряжения каким бы то ни было делом, от них требовалось указание тех лиц, которым губернская администрация могла вверить известную долю власти. Затем эти лица делались такими же органами центральной власти, как и непосредственно ею назначенные. Вся власть административная, хозяйственная, полицейская и отчасти судебная сосредоточивалась в руках губернатора и состоявшего при нем, в виде совета, губернского правления. Таким образом, несмотря на выборное начало, у нас не существовало и тени самоуправления“*.

______________________

Головачев. Десять лет реформ. Стр. 148-149- Изд. 1872.

______________________

И действительно, если, оставляя в стороне все построения славянофилов, обратиться к подлинной истории, то станет довольно ясно, что до реформ Императора Александра II у нас* не было никаких данных не только для развития народного представительства в сфере местного управления, но даже и для развитая местного узкосословного самоуправления.

______________________

Кроме прибалтийских провинций, где самоуправление, корпоративно сословное, выросло из особого сочетания исторических обстоятельств, имевших место ранее присоединения к России.

______________________

Огромная масса крестьянского населения до половины настоящего столетия находилась в крепостной зависимости, исключающей всякую возможность самоуправления.

Самостоятельного городского населения у нас не существовало, так как городское торгово-промышленное сословие развито было очень слабо. Русский город был прежде всего не торгово-промышленным, а правительственным и военным центром, поэтому и в населении его преобладал служилый военный элемент*.

______________________

Милюков, ib. Стр. 178.

______________________

Необходимо также иметь в виду, что до реформ Императрицы Екатерины II все городское население было привлечено к государственному тяглу и прикреплено к земству. В видах правильного отбывания повинности не только переход между городом и селом, но даже переходы посадского населения из города в город строго запрещались.

Когда жалованной грамотой Императрица Екатерина II раскрепостила это сословие и попыталась сообщить ему те элементы самостоятельности, которых не выработала русская история, то эта попытка не увенчалась успехом. Городское сословие облечено было в формы средневековой европейской свободы, поделено на гильдии и цехи, но в результате такое корпоративное его устройство оказалось мертвой буквой. На службу в новых учреждениях горожане продолжали смотреть как на государственное тягло и старались по возможности от нее уклониться. „За стыд не почитают, если за неисполнение должности отрешены бывают“, писала Великая Императрица в одном из своих указов (П. С. З. № 14079). В дальнейшей политической истории нашей развитие самостоятельности городского сословия едва ли входило в виды и намерения Правительства, и вся история городского управления вплоть до реформы его Императором Александром II есть лучшее опровержение высказанных в записке Министра положений. „Городским учреждениям“, говорит проф. Дитятин, „не суждено было стать действительными представителями и охранителями общественных городских интересов; они обратились и должны были обратиться в простые канцелярии… Служащие в этих своеобразных канцеляриях обратились в совершенных чиновников, облеченных Правительством в чиновничьи мундиры и чины, награждаемых за свое усердие государством же, забывших ео ipso об избравшем их обществе и его интересах. Направляемые так сверху законодательством городские учреждения не могли ничего противопоставить снизу, со стороны самого общества; в этом последнем не было необходимых на то жизненных сил“*.

______________________

Дитятин. Городское самоуправление в России, стр. 240, изд. 1887.

______________________

При всех указанных условиях городское сословие в России, очевидно, не могло представлять самостоятельного элемента сословной жизни. Не только оно не развилось самостоятельно, но напротив — даже самим выделением в особую общественную группу и своим корпоративным устройством оно было целиком обязано Правительству.

Что касается, наконец, дворянского сословия, то сословие это с Московского периода нашей истории до реформ Александра II всегда было „служилым“; все его интересы, все его положение связывались со службой государевой; быть не у дел значило быть в опале. С тех еще пор, как Иван Грозный уничтожил право свободного и истребил титулованное боярство — потомков удельных князей, сохранивших свои государственные права над старыми своими уделами, все дворянское сословие было закрепощено на службу государеву точно так же, как были закрепощены на эту службу и два другие сословия.

В царствование Императора Петра III и Императрицы Екатерины II дворянство было освобождено от обязательной службы, получило корпоративное устройство, особые права и привилегии, но сильного самостоятельного поместного дворянства этими мерами создано не было. „Русское дворянство“, писал барон Haxthausen, „не сельское дворянство и никогда, кажется, им не было; оно не имело donjons, оно не проходило через эпоху военного рыцарства, оно всегда служило при дворе, в войсках или администрации, в деревнях же жило лишь незначительное число непригодных к службе дворян“*.

______________________

Haxthausen. Etudes sur la situation interieure, la vie nationale et les institions rurales de la Russie, vol. III, p. 51.

______________________

И действительно, если проследить историю нашего дворянского самоуправления вплоть до половины настоящего столетия, то не трудно заметить, что дворянство по-прежнему тянуло к коронной государевой службе, что лучшая часть его уклонялась от службы по выборам и что вообще первенствующее сословие не дорожило своим правом участия в управлении, не смотрело на него как на право политическое. Со своей стороны, и Правительство считало самоуправление дворянское не правом, а повинностью, средством, путем которого дворянство привлекалось к службе государственной. „Выборы в местные должности“, говорит историк нашего дворянства проф. Романович-Словатинский, „сделались для дворянства обязательной службой во втором исправленном издании. Обязательная служба в армии и во флоте, при Сенате и коллегии преобразовалась в обязательную службу в губернии и уезде, при палате или земском суде“*. В конечном результате и дворянская служба по выборам, подобно городскому самоуправлению, весьма скоро обратилась в весьма несовершенную форму того же приказного управления. На службу эту выбирались далеко не лучшие люди, и эти выборные, не имеющие никакой самостоятельности, всецело подчиненные органам Правительства, становились зауряд с ними и весьма скоро приобретали все недостатки бюрократии, не обладая ее достоинствами. „Земская полиция“, говорит проф. Энгельман, „назначалась, конечно, по выбору дворянства, губернские суды — по выбору дворянства и городов“, но как те, так и другие органы исполняли свою задачу плохо и ничем не разнились от коронных учреждений — разве лишь тем, что, может быть, еще более давали оснований к жалобам, чем последние…»**.

______________________

Романович-Словатинский. Дворянство в России. Стр. 420.
- Энгельман, названное сочинение, стр. 104.

______________________

По остроумному выражению Кошелева, дворянство всегда было и оставалось «тестом, из которого государство пекло себе чиновника».

Весь характер дореформенного самоуправления и его значение в системе нашего государственного строя как нельзя лучше определен в Манифесте Императора Николая I от 6 декабря 1831 года: «Священное право дворян», говорит Манифест, «есть право выборов, коим оно поставляет чиновников на государственную службу».

Если проследить всю историю наших выборных должностей и учреждений от Московского периода до половины настоящего столетия, то нельзя, казалось бы, не придти к заключению, что никакой почвы для самостоятельной деятельности общества у нас не было, что была лишь «служба по выборам», но до реформ Императора Александра II не было и «тени самоуправления». Соотношение же периода «великих реформ» со стариной нашей гораздо более верно, чем публицисты рогожского кладбища, определяет другой ученый публицист, на которого ссылается записка Министра Внутренних Дел (стр. 30), Милюков, когда говорит, что «с историческим прошлым наших учреждений этот период связан только как его полное отрицание — во имя требований государственного искусства и во имя успехов, сделанных общественным развитием», что «вопреки выражению известного адреса, поднесенного Александру II раскольниками, старина наша не слышится в новизнах Царя-реформатора»*.

______________________

Милюков, ib, стр. 162.

______________________

Небезынтересно также отметить, что мнения московских старообрядцев о старине, слышащейся в новизнах царствования Императора Александра II, не разделяет даже такой приверженец этой старины, как И. С. Аксаков. «Вредная сторона преобразований минувшего царствования», писал он в 1881 г., «заключается в параллельной с ними слабости национального самосознания в самом Правительстве и еще более в образованном русском обществе; в том, что они совершались большею частью (кроме наделения крестьян землею) в духе европейского либерализма, как уступки со стороны власти современным либеральным влияниям. Другими словами: как в некотором смысле уступки политическому властолюбию, созревшему в верхних слоях народных, в так называемой интеллигенции, а не как созидание истинной, чуждой политических властолюбивых похотей, жизненной русской свободы»*.

______________________

Аксаков И. С. Сочинения, т. V, стр. 64-65.

______________________

Кроме ссылок на заветы старины, записка доказывает, впрочем, что и в настоящее время Россия является по преимуществу страною местного самоуправления, и в подтверждение этого основного положения и в подкрепление своей отправной точки зрения указывает, «что городские учреждения, волости, гмины и сельские общества, казачьи станицы, инородческие общины, улусы, аулы, кочевья и разнообразные союзы покрывают ее сплошною сетью, образуя в большинстве отраслей управления нижние устой, на которых, как на основании, зиждется вся система государственной администрации» (стр. 1). Отсюда следует и тот вывод (стр. 1-3), что в России «элемент чиновничий, приказный уступает в значении тем „нижним устоям“, на которых, как на основании, зиждется все ее управление».

С этим положением записки трудно, однако, согласиться; усомниться в нем прежде всего заставляет ст. 80 Зак. Основа, которая гласит, что «Власть управления во всем ее пространстве принадлежит Государю. В управлении верховном власть Его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него местам и лицам, действующим Его именем и по Его повелению».

Уже сама по себе эта статья может объяснить, почему не только в России, но и в Европе так упорно держится воззрение, что Россия есть страна по преимуществу бюрократического, чиновнического управления.

Даже славянофилы и те скорбят о том, что со времен Императора Петра I у нас водворился «немецкий абсолютизм или полицейский, всеобъемлющий государственный механизм»*. Классической же страной местного самоуправления Россия появляется впервые едва ли не в записке Министра Внутренних Дел.

______________________

Там же, стр. 91.

______________________

Сохранение по сей день таких самоуправлений, как инородческие общины, аулы, улусы, кочевья киргизов, калмыков, лопарей, тунгусов и т. п., указывает на одну особенность России, но только не на ту, какая отмечена в записке, а на другую, на которую указывал даже проповедник искони присущих нам укладов самоуправления И. С. Аксаков — на то, что «процесс нашей исторической формации еще не закончился, не завершился еще и в географическом смысле, так как мы и до сих пор кое-где не нашли еще себе настоящих границ»*.

______________________

Там же, стр. 421.

______________________

Историческая молодость России кончена; уже 37 лет тому назад отпраздновано тысячелетие. И, тем не менее, русская государственность не имеет единой, т. е. сплоченно-однородной этнографической основы. Количественно преобладает русское (великорусское и малорусское) население, но для всей территории оно лишь основное племя, а не повсеместно исключительная нация государства. Постоянное расширение территории сопровождается таким же непрерывным приобщением к населению страны иноплеменных, инородческих элементов. Здесь имеются в виду, главным образом, элементы низшей культуры и даже низших рас — монгольской, финской, тюркской, еще не расставшихся с чумами, землянками, кибитками, войлочными палатками. С этой стороны Россия принадлежит к числу этнографически-незаконченных государств.

В этнографической незаконченности заключается разгадка многих особенностей русской государственности и русской общественности. Тот же постоянный приток инородных элементов, всего чаще низшей расы и культуры, вынуждает государственную власть оставлять в силе привычные формы коллективной жизни «по их обычаям и степным законам»*. «Неустроенное еще состояние, степень их гражданского образования и образ жизни»** — такова причина той пощады, какая оказывается всем этим аулам, улусам, стойбищам, наслегам, с их князьцами, даругами, шуленгами, зайсангами, тайшами, тоэнами, и т. п. Применять к таким элементам формы и способы обшей администрации прямо невозможно по соображениям чисто этнографическим. Такое самоуправление оставляет Англия и другие страны для туземцев своих колоний; его предоставляют и Сев. Амер. Штаты краснокожим. Еще больше имелось оснований для такого поведения, как указано выше, в период Московского государства, когда внимание государственной власти было поглощено собиранием русской земли — охранением или расширением государственной территории, а в области внутреннего управления делались первые попытки устроить государственное обложение; даже такая задача государства, как поимка воров и разбойников, была не по силам для тогдашнего внутреннего управления и потому предоставлялась местным населениям.

______________________

Положение об инородцах, изд. 1892.
- Там же, напр. ст. 18,2.

______________________

Не одни, впрочем, инородцы поставлены вне общего закона и общих условий государственного порядка. По причинам, изложение которых повело бы слишком далеко, в особые условия поставлена и масса сельского населения — сословие крестьян. Сходно с инородцами* сельские обыватели тоже рассматриваются, как особая группа населения, сословно обособленная.

______________________

Ср. Положение об инородцах, напр. ст. 16, ст. 26 («кочевые инородцы составляют особенное сословие в равной степени с крестьянским»); прим. 1 к ст. 442 («калмыкам-простолюдинам дарованы все личные права, предоставленные общими законами Империи свободным сельским обывателям»); ст. 41, 391 и др.

______________________

Самоуправление в виде аулов, улусов, аймаков, хотонов, стойбищ, цыганских таборов постепенно исчезает, хотя, к сожалению, едва ли в скором времени перестанет «покрывать Россию густою сетью» бесконечно пестрых «укладов» самоуправления в смысле записки Министра Внутренних Дел. Но подобная сеть есть особенность не одной России, а всякого государства, которое не закончено в своей этнографической основе. О Турции, напр., тоже можно сказать, что она, в ее настоящем и прошедшем, есть «страна по преимуществу местного самоуправления. Различие заключается разве в том, что Турция никогда не имела способности ассимилировать иноплеменную часть своего населения — этому мешала и религия, — тогда как Россия обладает такого способностью в наивысшей степени.

Исходя от тех же представлений, можно пойти дальше и поставить, напр., такое положение: золотой век самоуправления России — эпоха монгольского ига. Незнакомые с общественной и государственной теорией самоуправления, ханы Золотой Орды довольствовались собиранием даней, продавали ярлыки, принимали подарки и поклоны русских князей, но в управление России и ее областей не вмешивались. Кажется, трудно подыскать более сильное доказательство в пользу того, что „никакого логического противоречия между идеей самодержавной монархии и идеей местного самоуправления не существует“ (там же, стр. 12).

Действительно, с тем самоуправлением, понятие которого так широко установлено и проведено в записке Министра (стр. 1-2), не только русское Самодержавие, но всякая абсолютная форма правления может уживаться удобно и спокойно. Но если в самом деле на подобные „низшие устои“, как на свое основание, опирается государственная администрация современной России, тогда есть над чем задуматься. Устои подобной прочности сами не особенно устойчивы, особенно те, которые постоянно перемещаются и даже нередко исчезают бесследно*. Бесспорно, разумеется, что подобное местное самоуправление никогда не имело, да и не могло иметь политического значения (записка Министра Внутренних Дел, стр. 37). Можно поэтому решительно стоять за улусы, за зайсангов, зорго и т. д., не подвергая никакому риску самодержавие; а с другой стороны, понятно, почему, напр., тот же Гнейст изучал местное самоуправление в графствах и в городах Англии, а не в аулах Ставропольской губернии или в тундрах Сибири.

______________________

Ср. Положение об инородцах, ст. 3,136, 225.

______________________

Рассмотренными доводами, как кажется, исчерпывается теоретическая часть рассуждений записки. Конечно, каждый отвлеченный академический спор можно вести очень долго. Витая в небе понятий (In Begriffehimmel), как говорит Иеринг, всякой тезе можно противопоставлять антитезу, а если в таких изложенных во всех учебниках государственного права истинах, как различие органов правительства от органов самоуправления* усматривать „явное смешение понятий“, то диспутировать можно до бесконечности, не приходя решительно ни к каким результатам. Притом же, в обсуждении государственных мероприятий, бесспорно, существенно необходимо принимать во внимание и мнения ученых, и опыт истории других стран, и особенности исторического „уклада“ государства, но в конце концов государственные вопросы возникают и решаются не по поводу и не на основании политических трактатов, не по указаниям учебных пособий или по советам журнальных статей (ср. записку, стр. 26, 27, 30, 31). К дальнейшему выяснению теоретической стороны вопроса, если таковое все еще нужно, могут послужить те данные, которые, в дополнение ко всему сказанному, заключаются в трех справках приложения. Не продолжая поэтому далее теоретическую и полемическую часть настоящей записки, я перейду теперь к практической стороне дела — к 35-летней практике самих земских учреждений. Самые краткие данные, относящиеся до времени возникновения этих первых у нас всесословных выборных учреждений, их деятельности, взаимных отношений, какие установились между ними и Правительством, и мероприятий Министерства Внутренних Дел в области земского дела, наиболее полно выяснят мою точку зрения, причину возбуждения настоящего принципиального вопроса и послужат лучшим ответом на доводы записки Министра.

______________________

Чичерин. Курс Госуд. Науки, т. III, стр. 480; Градовский. Начала Русск. Гос. Пр., т. III, стр. 8 и след.; Коркунов. Русское Гос. Пр., т. П., стр. 3 и 265; Алексеев. Русское Гос. Пр., стр. 311; Ивановский. Русское Гос. Пр., т. I, стр. 386; Laband. Das Staatsrecht des Deutschen Reichs, B. I, 3 Aufl, S. 323.

______________________

УСЛОВИЯ, ПРИ КОТОРЫХ ВОЗНИКЛО ПОЛОЖЕНИЕ О ЗЕМСКИХ УЧРЕЖДЕНИЯХ 1864 г., И ОСНОВНЫЕ НАЧАЛА ЭТОГО ПОСЛЕДНЕГО

Всесословное начало появилось в наших учреждениях внезапно, появлению его не предшествовал долгий исторический процесс, сглаживающий постепенно общественные и сословные различия. В России к началу 60-х годов совершился глубокий переворот в воззрениях Правительства и общества, имевший своим последствием далеко не одну лишь отмену крепостного права*. Старые порядки рушились; политический строй государства, столь долго опиравшийся на сословную организацию и иерархию местных обществ, теперь стал лицом к лицу с началом вне сословности; приходилось коренным образом менять и систему местного управления. Конечно, возможно было, не вводя начал территориально-всесословного самоуправления, выработать такую систему правительственной администрации, которая удовлетворяла бы новым условиям жизни; но в то время общественное течение было направлено в другую сторону, и мысль при создании земских учреждений была несомненно политическая. В этом весьма легко убедиться при самом поверхностном ознакомлении с тем настроением русского общества и с тем движением, которое проявилось после Крымской войны, повлияло, да и не могло не повлиять, и на Положение о земских учреждениях. Всего полнее, как в своем фокусе, настроение отражалось в „Колоколе“ Герцена.

______________________

Градовский. Начала Русск. Гос. Пр., т. III, стр. 47.

______________________

Заявляя о необходимости общего дворянского „представительства“, о „праве земли русской иметь своих выборных для Совета Верховной Власти“ делались уже в дворянских собраниях в 1859—1860 годах. На необходимость призыва общества к участию в управлении указывали и некоторые губернские комитеты по крестьянскому делу, и члены комитетов, вызванные в редакционные комиссии. „Депутаты явно стремятся к конституции“, писал в 1859 г. в дневнике своем Никитенко*. После освобождения крестьян движение в пользу представительства стало еще более настойчивым. Ходатайства о нем прямо или косвенно заявлены были в 1862 г. во многих дворянских собраниях (Московском, Тверском, Петербургском, Новгородском, Тульском, Смоленском). Так, в адресе Московского дворянства заключалось ходатайство о созвании в Москве земской думы из всех классов для приготовления целого проекта реформ; Тверское дворянство, в адресе от 2 февраля, просило „о созвании выборных всей земли русской как единственного средства к удовлетворительному разрешению вопросов возбужденных, но не разрешенных Положением 19 февраля“**. Параллельно с этим движением в пользу народного представительства в губерниях великорусских, в Польше и Западном крае шла еще более определенная агитация уже прямо в пользу конституции. В адресе, поданном поляками 28 февраля 1861 года в Варшаве, говорилось „о вековой привычке поляков к свободным учреждениям“, об „отсутствии в крае всякого легального органа“, путем „которого народ мог бы непосредственно говорить к трону и заявить свои желания и нужды“, о том, что „в семье народов европейских только один польский народ лишен свободных учреждений“. Со своей стороны, минские дворяне 29 ноября 1862 г. также подали адрес, в котором ходатайствовали о присоединении литовских губерний к Польше и просили учреждений, согласных с духом народа (польского). Для характеристики тех взглядов и конституционных ожиданий, которые циркулировали в то время и в высших, и в средних слоях русского общества, небезынтересно указать, что бароном Гакстгаузеном, которого надо считать хорошо осведомленным о современном ему настроении высшего русского общества, было поручено даже четырем немецким профессорам, Гельду, Гнейсту Вайтцу и Козегартену, составить сборник статей о конституционном начале. В предисловии к этому, изданному в 1864 г., сборнику барон Гакстгаузен следующим образом поясняет причину его составления: „Россия имела, особенно в последние десять лет, великие судьбы и начала в своих внутренних общественных отношениях неисчислимые преобразования, и, может быть, следует ожидать еще больших. Кажется, вследствие этих преобразований, в России также возникло и распространилось мнение, что прежние условия государственного быта не соответствуют более и не удовлетворяют новым, так разнообразно развивающимся общественным отношениям. Некоторые признаки указывают на то, что стремление и поток времени могли бы перевести и русское государство на иные, новые стези. Что попытки в этом направлении будут сделаны, кажется тому, кто знает Россию, не невероятным…“, поэтому, поясняет далее барон Гакстгаузен, „мне казалось прежде всего необходимым, чтобы образованным русским, государственным и практическим людям предложен и сообщен был правильный и ясный взгляд на существо и начала конституционной системы, на историю и действия этой системы при ее введении, дальнейшем развитии и усовершенствовании. Для этого требовалась книга, в которой бы это изложено было легко и понятно, но точно и согласно с истиной“. Переводя эту, изданную бароном Гакстгаузеном, книгу с немецкого на русский язык, переводчики (Кавелин и Утин), со своей стороны, снабдили ее предисловием, в котором указывают», что она пригодна как материал для соображений относительно вероятного дальнейшего хода нашей истории***. Выражая преобладавший тогда взгляд русского общества на земство и на связь последнего с ожидавшейся конституцией, Никитенко так говорит в дневнике своем: «Земские учреждения наши важны не потому, что они есть, а потому, что они могут проложить путь тому, что должно быть»*****.

______________________

Никитенко. Дневник. Т. II, стр. 167.
- «Колокол», № 126, «Revue des deux Mondes», 1862,15 Juin, 793—798.
  - Бар. А. Гакстгаузен. Конституционное начало, перев. с нем. 1866 г., стр. VI VII, XXII.
    - Никитенко. Дневник (за 1866 г.), т. III, стр. 73.

______________________

Общее увлечение либеральными идеями и конституционализмом в то время было настолько велико, что даже М. Н. Катков предлагал созвание всероссийского земского собора, как необходимую для блага страны «организацию общественного мнения» и как лучшее средство остановить польское сепаративное движение*, а земство приветствовал как начало общественного бессословного самоуправления, причем стоял за принцип правительственного невмешательства в дела этого самоуправления и высказывал, что в дальнейшем развитии положенных в основание земской реформы начал «желательна зрелая мудрость и либеральность»**. «В наше время», говорил он, «от местных представительств нельзя ожидать ничего кроме вреда, если они не уравновешиваются центральным»***. В таком же смысле высказался и Платонов в записке «О необходимости Государственной Земской Думы», представленной в Петербургское Дворянское Собрание в начале 1862 г.****

______________________

«Русский Вестник» за 1863 г., март. «Что нам делать с Польшей?»
- «Московские Ведомости» 1864 г., № 9.
  - «Современная Летопись» за 1868 г., № 26. Неведенский. Катков и его время. Стр. 159—160.
    - «Свободное Слово», вып. 3, стр. 189—190.

______________________

С этим настроением общества в деле составления Положения о земских учреждениях, которое в это время вырабатывалось, несомненно считались. «Было бы крайне неосторожно», говорил, напр., барон Корф в заседании Государственного Совета, «ныне, когда возбуждено общее ожидание земских учреждений на началах доверия правительства к обществу, дать слишком мало, не удовлетворить общие надежды и тем возбудить только неудовольствие». Нельзя также отрицать, что среди лиц, под руководством которых началась разработка Положения, были сторонники того взгляда, что земские учреждения должны явиться лишь первым шагом по пути к введению представительных учреждений. Так, относительно одного из инициаторов земской реформы, Н. А. Милютина Леруа-Болье в своей книге «Un homme d’Etat russe (Nicolas Milutine) d’apres sa correspondance inedite» говорит, что Милютин, в противоположность многим из своих современников, считал введение конституции преждевременным, но в принципе был ее сторонником. Он думал только, что, прежде чем приступать к политическим реформам, необходимо подготовить реформы административные и что для приучения страны к самоуправлению политическому необходимо дать ей школу самоуправления местного (стр. 169). Он желал развить сначала Россию на административном самоуправлении и посредством местной свободы приучить постепенно к свободе политической (стр. 325). Поэтому земствам — этим скромным провинциальным учреждениям — Милютин придавал тем большее значение, что в его мыслях эти выборные собрания должны были приучить страну к самоуправлению; вместе с некоторыми другими он видел в них если не для настоящего, то для будущего, зародыш представительного правления (стр. 140).

Выяснять наличность указанного направления в русском обществе и в среде составителей Положения о земских учреждениях значит выяснять основную мысль этого Положения, которая во многом освещает и объясняет всю дальнейшую историю нашего земства. Едва ли поэтому права записка Министра Внутренних Дел, когда в таком объяснении видит обвинение деятелей реформы в «государственном подлоге» (стр. 6).

Но не останавливаясь на этом выводе составителей записки и не вдаваясь в оценку его уместности, необходимо лишь отметить, что выдающиеся государственные деятели эпохи 60-х годов, славные имена которых сохранятся и в благодарном потомстве, сделали в свое время столь много великого, сколько едва ли сделали их преемники, и трудились над обновлением нашего государственного и общественного строя по искренним своим убеждениям, с беззаветною преданностью своему Государю и не вопреки Его стремлениям.

В Манифесте от 31 марта 1863 года Император, указывая на установленные уже в Царстве Польском советы городские, уездные и губернские, обещал «открыть новую эру в политической его (края) жизни, которая может начаться только посредством разумного устройства местного самоуправления, как основы всего общественного здания». «Сохраняя и ныне эти установления», говорил далее Манифест, «Мы предоставляем Себе, когда они будут испытаны на самом деле, приступить к дальнейшему их развитию, соответственно нуждам времени и страны»*. «Еще раз благодарю вас всех за чувства вашей преданности, которым Я верю», говорил Император 17 апреля того же года разным депутациям, представившим адреса против вмешательства иностранных держав в польский вопрос; «верьте же и Мне, что вся Моя жизнь имеет единственную цель: благо дорогого нашего отечества и постепенное развитие гражданской его жизни. Но на этом трудном поприще всякая опрометчивость не только не принесет нам пользы, но была бы вредна и даже преступна. Надеюсь на вашу общую помощь и содействие Мне в тех важных работах, которые нам еще предстоят. Предоставьте Мне дальнейшее их развитие, когда я сочту это возможным и полезным»**.

______________________

«Северная Почта», Приб. к № 71 за 1863 г.
- «Северная Почта», Приб. к № 83 за 1863 г.

______________________

Весьма интересно сопоставить эти с высоты Престола сделанные заявления с депешей (от 14 того же апреля) Государственного Канцлера князя Горчакова, адресованной аккредитованному при Правительстве Великобритании послу барону Бруннову. «Система, принятая нашим Августейшим Монархом», говорилось в этой депеше, «заключает в себе зародыш, который должен быть развит временем и опытом. Она имеет своим назначением привести к административной автономии на основании провинциальных и муниципальных учреждений, бывших в Англии исходною точкою и основанием величия и благоденствия»*.

______________________

Депеша эта была послала в ответ на депешу лорда Росселя, в которой для умиротворения Польского края предлагалось восстановление конституции 1815 г. «Английское правительство», гласила депеша кн. Горчакова, "по-видимому, полагает, что конституция 1815 года есть единственная мера, способная усмирить настоящее волнение Польши. Но британское правительство и нация не могут утверждать, что существует только одна возможная форма правительства для всех народов, не принимая в соображение их историю и их степени развития. Прежде достижения политической зрелости, примером которой служит Англия, необходимо пройти еще много степеней, и каждая нация должна идти этим путем, сообразно своим инстинктам. Справедливо и естественно, что Государь, одушевленный самыми благими намерениями, рассчитывает силу и значение учреждений, предназначаемых поставить Его подданных в благоприятные условия существования. Мысль Нашего Августейшего Государя обнаружилась с восшествия Его на престол и не может составлять и в Европе не составляет ни для кого тайны…

"Его Величество смело вступил на путь реформ. Опираясь на доверие и преданность своего народа, Он предпринял и довершил в несколько лет общественное преобразование, которого другие государства достигали чрез долгое время и большими усилиями. Попечение Его не остановилось на этом. Система постоянного развития была применяема ко всем отраслям общественной деятельности и существующим учреждениям. Она открывает России путь правильного прогресса.

"Император следует этому пути без опрометчивости и без увлечения, принимая в соображение элементы, которые могут подготовиться и дозреть только помощью времени, и никогда не уклоняется от начертанного Им для Себя плана…

«Система, принятая Нашим Августейшим Монархом, заключает в себе зародыш, который должен быть развит временем и опытом. Она имеет своим назначением привести к административной автономии на основании провинциальных и муниципальных учреждений, бывших в Англии исходною точкою и основанием величия и благоденствия…» (Прибавление к № 86 «Северной Пчелы» за 1863 г.).

______________________

Весьма знаменателен также рескрипт Государя Императора на имя Министра Внутренних Дел (уже по введении земских учреждений) в ответ на ходатайство Московского дворянства о «созвании общего собрания людей от земли русской для обсуждения нужд, общих всему государству». «Прошедшее», гласит рескрипт, «в глазах всех Моих вернонодданных должно быть залогом будущего; никому из них не предоставлено предупреждать Мои непрерывные о благе России попечения и предрешать вопрос о существенных основаниях ее общих государственных учреждений»*.

______________________

«Северная Почта» за 1865 г., № 24 (Высочайший рескрипт от 29 января 1865 г.).

______________________

Наконец, если верить тому же Леруа-Болье, Император в разговоре, который имел с Н. А. Милютиным в августе 1863 г., высказывал, что не имеет отвращения к представительному правлению, но что только не может дать его полякам, которые бунтуют, не давая его верноподданным русским, а этих Он еще не считает зрелыми для конституции.

Таковы были условия (т. е. либеральное настроение общества и правительства), при которых началась и происходила выработка Земского Положения 1864 г. Задача предпринятой административной реформы, говоря словами Высочайшего повеления 25 марта 1859 г., заключалась в том, чтобы «предоставить хозяйственному управлению в уезде большее единство, большую самостоятельность и большее доверие». Председателем Комиссии был назначен Н. А. Милютин, взгляды которого, приведенные выше, едва ли не указывают, в каком направлении была задумана реформа.

И действительно основную цель, смысл реформы, несмотря на все те изменения, которым подверглась она в дальнейших ее фазах, легко усмотреть при самом беглом обозрении составленной в Комиссии Ст. Секр. Каханова «Исторической записки о ходе работ по составлению и применению Положения о земских учреждениях». Прежде всего обращает на себя внимание терминология. Все, так или иначе принимавшие участие в разработке Положения, говорили «о земском представительстве», «о представительстве населения», просто о «представительстве», о «представителях», о «представительных правах», о «представительном начале», о «представительном праве». Иными словами, выражения: представитель, представительство, с их производными, неизменно всеми приняты как технические термины, избранные для обозначения «системы местного управления, как местного самоуправления». Но это все термины технические и конституционного права*.

______________________

Распространению, если не введению, этой терминологии и в России помогла известная монография Дж Ст. Милля о представительном правлении (Considerations on the representative government), которая как раз в то время была переведена и на русский язык Из отзыва II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, от 6 мая 1863 г. видно, что книга эта была принята во внимание и при составлении Положения 1864 г.: «Основная мысль предлагаемой системы выборов», говорится в отзыве, «заимствована из соображений известного по части государственных наук мыслителя Милля в сочинении Considerations on representative government, chap. VII». (Истор. зап., стр. 51).

______________________

Новой терминологии потребовала новизна впервые вводимых предметов, отношений, положений и лиц. Бар. Корф, тогдашний Управляющий II Отделением, выражается так* «Цель земской реформы заключается, конечно, не в том только, чтобы на место одних присутственных мест учредить другие, хотя бы и в лучшем и в правильнейшем составе; сущность ее, напротив, в изменении самых коренных условий нашей системы местного управления, в разрушении ее старых основ».

______________________

Историческая записка, стр. 271, сравн. и стр. 38, 94, 95, 200, 224, 277, 292—293, 308 и др.

______________________

Против такого понимания реформы в ее цели и сущности никто не возражал и не спорил ни в Комиссии, ни в Государственном Совете. Напротив, тот же взгляд выражали другие, когда представлялись к тому поводы* между прочим, один из членов Государственного Совета также напомнил, что «если при введении нового земского управления заботиться только о том, чтобы как можно менее колебать существующие сословные различия и исторические традиции, то, может быть, всего лучше было бы просто остаться при том, что есть»**. Замечательно при этом, что и в Комиссии, вырабатывавшей Положение 1861 г., и в Государственном Совете во время суждений и заключений никто не вспоминал об отечественных «укладах» самоуправления. Ссылались на иностранные законодательства вообще, на английский парламент, на местные самоуправления Франции, Австрии, Бельгии, Сардинии, на Дж. Ст. Милля, а не на губные грамоты или подобную им старину из русской истории. Оригиналы и образцы земских учреждений, как они были созданы в 1864 г., были не свои, а чужие, позаимствованные из стран конституционного режима. Один граф Валуев, тогдашний Министр Внутренних Дел, напомнил об исторических традициях, но и он был больше озабочен о сохранении связи настоящего не с прошлым, а с будущим.

______________________

Историческая записка, стр. 62.
- Там же, напр., стр. 47,49, 51,71,96,101, 282, 283, 285.

______________________

Таким образом, вся терминология записки, все ссылки ее на западноевропейское законодательство и весьма многие из ее рассуждений как нельзя лучше подтверждают все выше сказанное и довольно ясно свидетельствуют, что основная мысль Положения 1864 г. имела своим назначением привести к административной автономии на основании провинциальных и муниципальных учреждений Англии.

Но при дальнейшем ходе работ положение дела существенно изменилось.

В обществе, наряду с указанным либеральным направлением, шло и течение ему встречное. Оно высказывалось и в мнении отдельных членов губернских комитетов, созванных для обсуждения крестьянской реформы, и в мнении меньшинства членов Комиссии, вырабатывавшей Положение о земских учреждениях. Постепенно усиливаясь, это течение, стоявшее за сохранение если не прямое, то косвенное, исторических преимуществ дворянского сословия, весьма скоро после крестьянской реформы получило в правительственных сферах значительное влияние. «Слово земство наводит страх в высших сферах», писала 26 января 1862 г. Ее Императорское Высочество Великая Княгиня Елена Павловна Н. А. Милютину. «Испугались реформ те самые, которые их произвели», отметил в дневнике своем Никитенко*. И действительно, этот страх весьма скоро выразился в оставлении должностей графом Ланским и Товарищем его Н. А. Милютиным. На пост Министра Внутренних Дел был назначен граф Валуев; его задачей было примирить два противоположных направления, и по вступлении в должность он сам принял председательство в Комиссии, выработавшей земское Положение.

______________________

Никитенко. Дневник, т. III, стр. 337.

Можно думать, что одной из ближайших причин изменения взглядов Правительства на земство были увлечения крайних либералов. «Страшную будущность готовят России все эти ультрапрогрессисты и чего они хотят», писал в начале шестидесятых годов в «Дневнике» Никитенко, «вместо постепенных, конечно, безотлагательных реформ, вместо разумного движения вперед, они хотят крутого переворота, хотят революции и пытаются произвести ее искусственным образом», «ультралибералы наделали и вероятно, наделают еще много вреда делу свободы. Вместо того, чтобы действовать благоразумно, в развитие принципов идей законности, права, частной свободы, они начали угрожать» (Дневник, т. II, 298—294, 297,443).

______________________

Таким образом, в действиях лиц, последовательно стоявших у кормила правления, не было, говоря словами записки Министра, «молчаливого заговора»; наоборот, действия их были весьма определенны и ясны. В начале, когда только что приступлено было к земской реформе, несомненно имелось в виду сделать первый шаг по пути к введению представительных учреждений; но потом, когда графа Ланского и Н. А. Милютина сменил граф Валуев, проявилось весьма ясно желание, которого не отрицал и сам бывший Министр Внутренних Дел, действовать в духе «примирительном», «мягко и уклончиво»* «Правительство само не выяснило себе своих видов», говорил он в это время**. Словом, была сделана попытка, которая, к сожалению, весьма часто повторяется государственными людьми и всегда дает отрицательные для дела результаты, — попытка действовать уклончиво между двумя противоположными мнениями и, удовлетворяя либеральным стремлениям, сохранить существующий порядок.

______________________

Leroy-Beaulieu. lb., стр. 77-78.
- Никитенко. Дневник, т. II, стр. 290.

______________________

Двойственное течение в Комиссии графа Валуева едва ли не общепризнано в нашей литературе и не составляет особого мнения проф. Свешникова, как полагает, по-видимому, записка Министра*. Действительно, двойственность эту весьма легко усмотреть при самом поверхностном ознакомлении с историей названного Положения.

______________________

Джаншиев. Эпоха великих реформ, стр. 338 и след.

______________________

С одной стороны, в объяснительной записке к Положению о земских учреждениях говорилось, что задача проектируемого закона — по возможности полное и последовательное развитие начал местного самоуправления, что «земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти», что «земские учреждения, имея свое место в государственном организме, не могут существовать вне его», что «земским учреждениям должна быть вверена действительная и самостоятельная власть в заведовании делами местного хозяйства губернии и уездов» и т. п. При суждениях, происходивших в Государственном Совете, граф Валуев прямо заявлял, что «первый шаг не должен считаться последним», что «учреждение земства есть лишь создание формы, которая засим, по указанию опыта, будет наполняться соответствующим содержанием» и пр. Наконец, тогдашний орган Министерства Внутренних Дел, «Северная Почта», в своих статьях делал весьма ясные намеки, что создаваемые учреждения явятся школою учреждений представительных*.

______________________

Джаншиев. Эпоха великих реформ, стр. 349.

______________________

С другой стороны, в той же объяснительной записке, в противоположность приведенным заявлениям, проводились совершенно иные воззрения. Земские учреждения называются в объяснительной записке частными и общественными, подчиняющимися общим законам на том же основании, как отдельные общества и частные лица; земское хозяйство отожествляется с хозяйством частного лица и проч.

Едва ли может быть сомнение в том, что частный характер стремились присвоить земским учреждениям не для возможного сокращения административной над ними опеки, не для придания им большей независимости, как полагает записка Министра (стр. 40), а по соображениям совсем иного порядка. Как самые постановления Положения 1864 г., так в особенности все последующие мероприятия Министерства Внутренних Дел по отношению к земским учреждениям довольно ясно свидетельствуют, что «самостоятельности» земских учреждений весьма опасались и боялись давать надлежащее развитие этим учреждениям, вполне понимая, к чему оно поведет. Эту самостоятельность, действительно, имели в виду те лица, которые стояли во главе дела в то время, когда началась разработка Положения 1864 г. (Граф Ланской, Милютин); но несомненно, что те, кому пришлось завершать земскую реформу, проводили эту реформу лишь в уступку общественному мнению, чтобы, как значилось в объяснительной записке, «положить предел возбужденным по поводу образования земских учреждений несбыточным ожиданиям и свободным стремлениям разных сословий»; в то же время лица эти ясно понимали ее значение и потому стремились не давать земству надлежащего развития, придать ему частный характер, ограничить его в компетенции и пр. Успокаивая либералов обещаниями, что первый шаг не будет последним, говоря, или, вернее, повторяя слова сторонников либерального направления о необходимости сообщить земским учреждениям действительную и самостоятельную власть, граф Валуев уже при самой выработке Положения 1864 г. всячески старался ограничить эту власть и поставить земские учреждения под строгую административную опеку. В суждениях своих по отдельным вопросам граф вполне определенно высказывал, какие опасения внушает ему эта реформа: он делал весьма ясные намеки на то, что при самостоятельности земских учреждений создастся «государство в государстве». Так, по поводу заявления князя Щербатова о необходимости указать в Положении общий принцип разграничения губернских земских повинностей от государственных, граф Валуев в заседании Государственного Совета говорил следующее: «Предоставить земским учреждениям участие в делах общегосударственного интереса значило бы раздроблять единую государственную правительственную власть между 40 иди 50 отдельными единицами и подвергать общественный порядок и весь государственный строй опасностям, в важности которых едва ли кто позволит себе сомневаться. Желание, чтобы земские учреждения произвели благоприятное впечатление на общественное мнение, чтобы возбужденные ожидания были по возможности удовлетворены, — не может быть основанием к тому, чтобы расширить круг этих учреждений за пределы возможного и необходимого, дать им законодательную инициативу, предоставить им самим определить круг своей деятельности, связать правительству руки и публично заявить это в тексте самого закона»*.

______________________

Историческая записка, стр. 307—308.

______________________

Не проникнутые одной руководящей мыслью, будучи компромиссом двух противоположных направлений, земские учреждения в той форме, в какой создало их Положение 1864 г., когда началось их применение, оказались не отвечающими ни основной идее самоуправления, положенной в их основание, ни тому же административному строю, в который они были механически вставлены и который к тому же остался нереформированным и неприспособленным к новым условиям жизни. Положение 1864 г. пыталось совместить несогласимые вещи и тем одновременно удовлетворить сторонников и противников земского самоуправления. Первым предлагались внешность и надежды на будущее, в угоду вторым компетенция земских учреждений была определена крайне эластично. Они лишены были значения как органы управления, приравнены к учреждениям частно-общественным и поставлены под строгую административную опеку бюрократических учреждений.

Как всякая полумера, Положение 1864 г. не удовлетворило и не оправдало своего назначения, не удовлетворило и ожиданиям сторонников тех противоположных мнений, примирить которые желали его составители. «Хотя нововведение было вызвано», писал в «Вестнике Европы» известный в начале 60-х годов своим либерализмом, впоследствии видный земский деятель Крузе, "неудовлетворительностью прежнего, канцелярского порядка в управлении народным хозяйством, но тем не менее устройство нововведения пришлось поручить тому же канцелярскому порядку, и руками, признанными за неискусные, учреждать то, что должно будет их заменить*. С другой стороны, газета «Весть», которая, по словам Аксакова, являлась нарицательным именем целого особого направления, ратоборствовавшего за начала крупной собственности и политической привилегированности высшего сословия, решительно вооружилась против всесословного характера земства, а Положение о земских учреждениях называла прямым отражением революционных идей 1789 г. вообще и учений французской революции 1848 г. в особенности**.

______________________

«Вестник Европы», 1866 г., № 1.
- Аксаков. Сочинения, т. V, стр. 401.

______________________

О недостатках Положения 1864 г., о неправильной постановке, данной им делу, было много говорено и писано. Недостатки эти признаются и запиской Министра; поэтому, не входя в подробное их рассмотрение, необходимо лишь отметить, что по самой своей организации вновь созданные учреждения явились зданием далеко незаконченным, зданием без фундамента и без крыши. Мелкой земской единицы, всесословной общины — этой ячейки самоуправления, образовано не было. Вследствие этого земские учреждения оказались без твердой почвы, без надлежащей связи с местностью и ее мелкими насущными интересами. Не имея при этом на местах своих собственных, земских органов, земство, для исполнения всех своих предначертаний, вынуждено было действовать чрез посредство чуждых ему властей — полиции, волостных и сельских управлений, стоящих вне его влияния и потому исполняющих многое не так, как бы то было нужно для успеха дела.

Не имея опоры внизу, земства не имели надлежащей связи и с центральным управлением. Говоря словами записки Министра Внутренних Дел, они были поставлены вне общей системы управления и потому не имели, подобно другим местным учреждениям, определенного центрального ведомства, для которого они были бы «своими», которое, на равноправных с другими основаниях, защищало бы их интересы в центральном управлении (стр. 42). Наряду с земствами, с этой новой организацией местной администрации, которая по первоначальной своей идее должна была обнимать собою все местные административные действия и из круга ведения которой изъята была только одна полиция, — оставалась действовать и продолжала развиваться вся прежняя организация той же местной администрации, за все ответственная, хотя имеющая в своем прямом распоряжении только полицию. При этом, вся эта старая система государственного управления, от самой вершины — губернатора и губернского правления, до самых низших органов — волостных старшин, сельских старост и сотских — нисколько не ограничена одними полицейскими функциями, а распространяется на все без изъятия местные административные отрасли, в том числе и на все те, которыми призвана была заниматься новая административная, т. е. земская организация*.

______________________

Безобразов. Земские учреждения и самоуправление. Стр. 39.

______________________

Характеризуя ту постановку земских учреждений, которая дана была им Положению 1864 г., академик Безобразов справедливо говорит, что земству было дано много воли и никакой власти, что земские учреждения — не настоящие органы государственного местного самоуправления, а только местные общественные вольности, могущие развиться в таковые органы*.

______________________

lb., стр. 38.

______________________

Как бы то ни было, несомненно, однако, что как само Положение о земских учреждениях, так и сопровождавший его указ преследуют и выражают одну и ту же целы твердо установить, но смутно провести ту границу, за которой государственная власть не имеет права непосредственных распоряжений. Внизу этой границы начинается и действует представительное право населения каждой местности — самому, через своих выборных уполномоченных, чрез своих представителей распоряжаться своими местными делами. Из области дел, отданных в ведение земства, устранены органы подчиненного управления, принадлежащего государственной власти*. Неприкосновенною осталась власть законодательная, власть же управления была значительно сокращена в пользу земских учреждений, как представительных органов власти местных населений.

______________________

Основ. Зак., ст. 80-81.

______________________

Несомненно также, что чрез введение земских (и городских) учреждений власть управления раздвоилась. В одной ее части она по-прежнему власть государственная; центр, из которого она исходит, один — самодержавие. Ей противоположна власть самоуправления; центров, из которых она берет начало, много — населения отдельных местностей. Источник власти этих новых органов заключается в доверии не со стороны Верховной Власти, а со стороны местного населения, как земства данной местности. Имя этого населения заменяет собою имя Верховной Власти. «В избирателях начало той власти, которой осуществление и действительное применение передают они избираемым»*. Но если так, то и без «конституционных очков», а просто на здоровые, неблизорукие глаза очевидно, что введение учреждений представительного самоуправления в России произвело не иное размещение, не простую децентрализацию, как полагает записка Министра (стр. 71), а смещение, дислокацию власти. От такого перемещения Россия не перестала быть самодержавным государством, но самодержавие затруднено приставленными к нему снизу учреждениями народного представительства, сменено правами местных населений. Совершенно верно, что, не разделяя ни с кем власти законодательной и власти верховного управления, самодержавие всегда имеет возможность отбросить такую приставку, развязать себе руки в делах и местного управления. И тем не менее, формально свободное в этом отношении морально самодержавие значительно связано — нужно было бы отнимать созданные права, т. е. в конце концов нарушить эти права, одним ударом и сразу или постепенно и по частям.

______________________

Истор. зап., стр. 14.

______________________

Вообще, казалось бы, что раздвоение власти в нашем местном управлении, созданное введением земских учреждений, является несомненным и неопровержимым фактом. По крайней мере, это раздвоение, т. е. полную противоположность государственной власти, истекающей из воли государя Императора, и власти земской, истекающей из власти населения каждой местности, — даже больше — из воли каждого избирателя, т. е. каждого обывателя, снабженного определенным цензом, — эту противоположность ясно выразили участники в составлении Положения. Историческая записка на этот счет не оставляет почвы для сомнений. По общему взгляду составителей Положения 1864 г., земства должны прежде всего составить противоположность «коронным инстанциям», их «представительное начало прямо противополагается началу служебному». Земства должны быть представителями «совокупности всех местных интересов», они должны быть «первым коллективным органом жизни провинциальной», но их система — отрицает собою «прежнюю чиновничью систему», они не имеют поэтому значения «присутственных мест и не входят в ряд обыкновенных административных инстанций» и т. д.* Больше того, составители Положения предвидели всю непримиримость одной и другой власти и, сами того не подозревая, предсказали последствия совместного существования и параллельной деятельности этих властей. В записке (стр. 214 и 215) прямо выражено, что эти две власти «различны по началу своему», что их участие, как двух самостоятельных властей в управлении местными, хотя бы только и хозяйственными делами не приведет ни к чему. Совместиться и соединиться на одно общее дело, не теряя при этом своей самостоятельности, они не могут. Такое соединение «ведет или к совершенному почти уничтожению законного влияния одной из властей на ход дел, или к пререканиям и взаимному противодействию органов той и другой власти, производящим замешательство и неуспешность в распоряжениях, или, наконец, ко взаимному их уклонению от надлежащего исполнения обязанностей, к обоюдному бездействию и апатии».

______________________

Там же, стр. 3,15, 93, 99, 100, 202, 216, 223, 277, 285, 286, 295, 318.

______________________

Предсказание сбылось, как редко сбываются человеческие предвидения, во всяком случае больше, чем могли ожидать составители Положения 1864 г. Уклонения от основных начал Положения в пользу государственной власти, некоторые гарантии в пользу общегосударственных интересов не согласили народовластия с самодержавием. Отмеченное составителями Положения раздвоение властей позднее было весьма ясно установлено, и Высочайше утвержденным 19 сентября 1869 г. Положением Комитета Министров* признавшим, что «земские учреждения ни по своему составу, ни по основным началам не суть власти правительственные».

______________________

По поводу о бесплатной пересылке по почте земской корреспонденции.

______________________

Наши публицисты это раздвоение давно уже усмотрели, и притом через стекла самых разнообразных окрасок. «Какова же в самом деле основная мысль этого Положения?» задается вопросом, напр., Головин и отвечает на него следующим образом: «Оно (Положение) для каждой местности выделило известный ряд вопросов, признав их предметами земского хозяйства, и по отношению к ним поставило губернскую власть стражем, оберегающим от домогательства всю остальную сферу управления. Таким образом, сам закон признал, что в каждой губернии и в каждом уезде существуют дела, в которые не должна вмешиваться административная власть и, наоборот, иные, которых запрещено касаться земским выборным. Подобное раздвоение должно было неминуемо повести к антагонизму»*. «С введением земских учреждений, не согласованных с другими местными учреждениями», говорит Скалой, «получившими начало в прежнее время и построенными на иных началах, система местного управления нарушалась, в губернии и уезде появились власти, не имеющие между собой прямого отношения и различные по самому своему началу»**.

______________________

Головин. Наше местное управление, изд. 1884 г., стр. 89-90.
- Скалой. Земские вопросы, стр. 22-23.

______________________

Разнородность, если можно так выразиться, разностихийность двух начал и проникнутых ими двух непримиримо различных властей всего лучше выражаются и освещаются в тех взаимных отношениях, какие установились между Правительством и земством, и притом установились с первых же лет по введении земской реформы. Взаимное недоверие и подозрительность, оппозиция открытая и скрытая, при благоприятных для того условиях пассивное сопротивление и даже открытая борьба — таковы черты и отдельные эпизоды истории этих отношений. На стороне Правительства сила, а потому земские порывы наперед были обречены на безуспешность.

Внешний вид этих отношений такой: с одной стороны, начало правительственное все более и более подавляет начало земское, с другой — земство стремится выйти из тесных рамок, ему предоставленных, стать действительною властью, создать себе исполнительные органы и принять участие в центральном управлении. Эта борьба двух начал была не «обычным явлением нашей уездной и губернской жизни», не «психологической аберрацией», не «призраком конституционных стремлений», как полагает записка Министра Внутренних Дел (стр. 43), а действительным фактом, причины которого лежат гораздо глубже, чем обычные пререкания чиновников и недоразумения оскорбленных самолюбий провинциальных властей.

Для надлежащей иллюстрации и понимания этого факта в делах Министерства Внутренних Дел имеется бесконечно богатый материал; в Министерстве Финансов, к сожалению, этого материала нет. Но если даже просто присмотреться внимательно к характеру законодательных мер, «принимавшихся по отношению к земству, и сопоставить их с отрывочными данными, имеющимися в делах Департамента Окладных Сборов, и с теми немногими сведениями, которые, несмотря на строгость цензуры по делам, касающимся Министерства Внутренних Дел, проникали в печать и, наконец, с выдержавшими также губернаторскую цензуру изданиями самих земств, то не трудно заметить, что в основании ограничительных мер Правительства по отношению к земству, с одной стороны, и в ходатайствах и действиях земств, с другой — лежали серьезные причины, такие, которые имеют не поверхностное вроде оскорбленных самолюбий, а глубокое государственное значение. Уже поэтому они требуют серьезного к себе отношения и в особенности глубокого внимания в проектах дальнейших мероприятий в области земского самоуправления.

ОТНОШЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА К ЗЕМСТВУ; ПОСЛЕДОВАТЕЛЬНОЕ СТЕСНЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗЕМСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ И ОГРАНИЧЕНИЕ ИХ КОМПЕТЕНЦИИ

Прежде всего, необходимо рассмотреть, каковы были отношения Правительства к земству, поскольку оно в действительности желало развивать начала, положенные в основание этого последнего, провозглашенные в Высочайшем повелении 25 марта 1859 г., т. е. „предоставить хозяйственному управлению в уезде большую самостоятельность, большее единство и большее доверие“.

Самостоятельность земских учреждений, которую, по справедливому замечанию самой записки Министра, всегда предполагает система местного самоуправления (стр. 29), в действительности уже в самом Положении 1864 г. была весьма ограничена. Некоторые постановления земских собраний поставлены были в прямую зависимость от утверждения губернатора и Министра Внутренних Дел (ст. 90 и 92), а ст. 9 Положения предоставляла губернатору останавливать исполнение всякого постановления земских учреждений, „противного законам или общим государственным пользам“. „Взявши в соображение эластичность слов — противное государственным пользам“, говорит профессор Лохвицкий, „мы приходим к заключению, что вполне самостоятельных постановлений земские собрания не делают“*.

______________________

Лохвицкий. Губерния, стр. 197—198.

______________________

В дальнейшей истории земских учреждений эта, весьма ослабленная, самостоятельность все более и более ограничивается, и земские учреждения последовательно подчиняются власти и надзору губернатора.

Разъяснением Правительствующего Сената от 16 декабря 1866 г. было дано широкое толкование ст. 69 Полож. и губернаторам предоставлено было право отказывать в утверждении всякого избранного собранием лица, признаваемого им неблагонадежным*. Засим, законом 13 июня 1867 г. председателям земских собраний предоставлена весьма широкая власть над собраниями — включительно до права закрывать эти последние, а в случае незакрытия собрания, в котором были поставлены на обсуждение вопросы, несогласные с законами, председатель должен подвергнуться наказанию по ст. 64 Улож. о наказ. Эту меру общество встретило весьма недружелюбно и взглянуло на нее как на серьезное ограничение земской деятельности. „Все знают“, писал в „Дневнике“ своем Никитенко, что „земство связано по рукам и ногам новым узаконением, в силу которого председатели собраний и губернаторы получили почти неограниченную власть над земством“**.

______________________

Согласно ст. 69, „губернатор утверждает избранного председателя управы, если только в избрании соблюдены условия, требуемые законом“. По толкованию Правительствующего Сената, под выражением статьи: „если при избрании соблюдены условия, требуемые законом“, следует разуметь не только соблюдение правил избрания, указанных в Полож о зем. учр., но и соблюдение условий ст. 372 Общ. Губ. Учр., согласно коей губернаторы должны стараться, чтобы все по ведомству их места и должности были занимаемы достойными общего уважения и вполне благонадежными чиновниками.

…Это решение Правительствующего Сената интересно сопоставить с теми постановлениями Положения 1864 г., которые говорят о частном характере земских учреждений, встречающем, казалось бы, возможность подводить лиц, избранных земством, под понятие чиновников, а также с теми взглядами, которые проводились при выработке Положения 1864 г. „Ни на звание председателя, ни на звание членов управы“, писал бар. Корф от 6 мая 1863 г., „не следовало бы, как я думаю, требовать особого утверждения губернатора. Вмешательство подобного рода со стороны правительственного лица в дело земских выборов едва ли принесет какую-либо действительную пользу, а между тем, легко сделается причиною столкновений и, что еще хуже, при самом издании нового закона, даст предлог укорять правительство в недоверии к создаваемым им учреждениям и в желании оставить местные дела по-прежнему в руках своих чиновников“ (Труды Комиссии, ч. 2, кн. 1, стр. 22).

- Никитенко. Дневник, т. III, стр. 178.

______________________

Однако и указанное право председателя явилось, по-видимому, недостаточным для надзора за земством: законом 19 августа 1879 г. губернаторам предоставлено право не только не утверждать служащих по земству лиц, но и удалять тех из них, которых они признают неблагонадежными. Если к этим последовательно установленным правам губернатора по отношению к личному составу земских учреждений и по надзору за направлением их деятельности добавить еще циркуляры Министра Внутренних Дел от 12 октября 1866 г., 28 августа 1868 г., 22 октября 1870 г. и закон 4 июля 1879 г.*, коими разного рода служащие земств были поставлены в полную зависимость от правительственных учреждений (земские фармацевты и врачи от врачебных управ и губернаторов, попечители училищ от училищных советов, учителя от инспекторов и т. д.), то становится довольно ясным, что самостоятельность земских учреждений Правительство старалось все более и более ограничивать, сделать ее по возможности призрачной, а сами учреждения из самостоятельных, действующих лишь под контролем правительственной власти, постепенно низводились на степень бюрократических органов — послушных исполнителей губернаторской воли.

______________________

Андогский. Сборник узаконений, относящихся до земских учреждений (2-е изд). Стр. 439. Поли. Собр. Зак. № 59844.

______________________

Параллельно с этим подчинением личного состава земств и стеснением свободы происходящих в них суждений надзору и власти губернаторов шло постепенное ограничение компетенции земских учреждений.

Прежде всего, законом 21 ноября 1866 г. было ограничено право земств облагать сборами торговые и промышленные заведения. Но наиболее серьезным ограничением земство подверглось в деле народного образования.

По Положению 1864 г., земству предоставлено было „участие в попечении о народном образовании преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах законом определенных“. В первые годы действия Положения, в период либеральных веяний, это постановление толковалось довольно широко (преимущественно, но не только в одном лишь хозяйственном отношении). Для надзора за делом народного образования были созданы губернские и уездные училищные советы с участием представителей от земства; последние и являлись в сущности главными руководителями дела, так что фактически земство было почти полным хозяином в деле народной школы. Но и в этой области деятельность земства, по-видимому, разошлась с видами Правительства. Со времени вступления в управление Министерством Народного Просвещения графа Д. А. Толстого начинается ряд последовательных мероприятий, стремившихся устранить земство от действительного заведования делами народного образования, к оставлению за ними попечения в одном лишь хозяйственном отношении. Так, в 1869 г. учреждены были инспектора народных училищ; по инструкции 1871 г. этим инспекторам предоставлено было устранять от должности учителей, признаваемых ими неблагонадежными, и останавливать всякое решение училищного совета, с представлением дела на разрешение попечителя, а затем, 25 декабря 1873 г., последовал Высочайший рескрипт на имя Министра Народного Просвещения, в котором вполне уже ясно видно недоверие к земству, если не косвенное осуждение его деятельности в деле народного образования. В рескрипте этом Государь Император выражал опасение, что народная школа, которая в предначертаниях Его должна служить истинному просвещению молодых поколений, могла бы, при недостатке попечительного наблюдения, быть обращаема в орудие нравственного растления народа — к чему уже и обнаружены некоторые попытки, — отклонить его от тех верований, под сенью которых в течение веков собиралась, крепла и возвеличивалась Россия. Министру повелевалось „обратиться к местным предводителям дворянства, дабы они, в звании попечителей народных училищ в их губерниях и уездах и на основании прав, которые им будут предоставлены особым о том постановлением, способствовали ближайшим своим участием к обеспечению нравственного влияния этих школ, а также к их благоустройству и размножению“*.

______________________

„Правительственный Вестник“. Приб. к № 306 за 1873 г.

______________________

Вышедшее затем в 1874 г. новое Положение о народных училищах предоставило предводителям дворянства права председателей училищных советов, но самим этим советам дало только формальное и второстепенное значение, а всю силу заведования школами отдало в руки директоров народных училищ.

Против стеснений, которым подвергло Правительство земские учреждения в деле заведования народною школою, земства усиленно протестовали. „Та политическая струя, которая внесена в провинциальную жизнь в последние годы“, писала Черниговская земская комиссия в 1880 г., „привела к вмешательству в дела школы целый ряд ведомств и лиц, не могущих оказать никакой помощи школе с положительной стороны, и все это поставило школьного учителя, который поставлен под распоряжение множества начальств, начиная от училищных советов, предводителей дворянства, директоров и инспекторов училищ до станового, урядника и, косвенным образом, священника и волостного писаря, из которых каждое предъявляет к школе свои права и свои требования, — в такое положение, что она теряет, наконец, всякую почву, лишается возможности серьезно вести дело, требующее прежде всего нравственной уверенности в себе и спокойствия духа, а отсюда — факт постоянного скитания учителей, бегство их куда ни попало из школы, лишь бы найти где-нибудь спокойное положение“. Подобные же протесты предъявлялись и другими земствами и даже училищными советами. Так, Нижегородский совет писал: „Если еще находятся такие самоотверженные учителя, которые добросовестно исполняют свое дело при такой обстановке, то нужно удивляться этому, нужно радоваться еще и тем результатам, которые получаются теперь“*.

______________________

Ряд примеров борьбы и протеста земства против ограничительных мер, принятых против него Правительством в деле народного образования, сгруппирован в статьях „Работа и препятствия по народному образованию“ и „Восемнадцать лет борьбы чиновничества с земствами“, помещенных в №№ 57-50 „Вольного Слова“ за 1883 год.

______________________

Постепенное стремление стеснить деятельность земств, так ярко выразившееся в деле народного образования, несомненно имело место и в других отраслях земской компетенции, хотя в менее резких и не в столь заметных формах. По части врачебной, дорожной и пр. земство функционировало параллельно с сохранившимися в губернии соответственными правительственными органами; в этой конкурирующей деятельности Правительство систематически предоставляло все преимущества последним, считая их своими, а земству оставляло одну лишь подчиненную, чисто служебную роль. Это предпочтение высказывалось даже в самых незначительных, не имеющих существенного значения, вопросах, включительно до скромного дела чинки дорог*.

______________________

Так, напр., по части дорожной на полиции лежит ближайшее наблюдение за исправным состоянием проселочных дорог и понудительные меры к их исправлению; земские же учреждения, по разъяснению Сената (20 марта 1869 г., № 21951), имеют только право „в видах общего улучшения путей сообщения в губернии и уездах заявлять как местной полиции, так и губернскому начальству о приведении их в исправность“, но не должны, на основании ст. 7 Положения, допускать „непосредственных распоряжений“ по этому предмету. Наоборот, по отношению к земским путям сообщения, полиции предоставляется, в самых экстренных случаях, когда со стороны земских учреждений или не будет принято зависящих мер к восстановлению прерванного сообщения, или будет невозможно довести о том до их сведения, по отдаленности от уездного города или по другим уважительным причинам, распорядиться, сообща с подлежащими сельскими властями, о восстановлении прерванного сообщения посредством обывателей (цирк. М.В.Д. 6 марта 1869 г.).

______________________

Таким образом, самостоятельность земств, эту основу всякого самоуправления, а равно и сферу земской компетенции Правительство систематически стесняло. Оно, очевидно, не доверяло земству. Недоверие особенно ясно видно из его отношения к земским ходатайствам. По отношению к этим ходатайствам Правительство не всегда было даже последовательно, весьма часто проявляло излишнюю подозрительность, отклоняя и такие ходатайства земств, которые имели за себя серьезные основания.

Так, напр., все первые ходатайства земских учреждений, вплоть до 1879 г., о недопущении недоимщиков в состав земского представительства* не получали удовлетворения, хотя относительно городского самоуправления вопрос этот был решен в Городовом Положении еще в 1870 г. в смысле утвердительном. Начиная с 1867 г. некоторые земства** ходатайствовали о применении к гласным взыскания за неявку в собрания без уважительных причин. Все эти ходатайства были отклонены, а в Положении 1890 г. само Министерство признало необходимым установить означенные взыскания, и т. п.

______________________

Ходатайства земств: Темниковского в 1873 г., Таврического в 1875 г., Аккерманского в 1876 г., Мензелинского в 1879 г.
- Екатеринославское и Ялтинское в 1867 г., Мещовское в 1870 г., Инсарское в 1875 г. и Тарусское в 1879 г.

______________________

Но просматривая справки об отклоненных ходатайствах земств, нельзя не подметить, что с особым недоверием Правительство относилось к просьбам земств: о создании мелкой единицы самоуправления, об объединении их деятельности и об издании тех или иных имеющих общегосударственное значение законов.

По основной мысли Положения 1864 года, земство должно было „сохранить постоянную связь с местностью и обществом“, но для сохранения этой связи закон никаких ему средств не дал. Не только земской общины, этой основной ячейки самоуправления, образовано не было, но уездным земским управам не было даже предоставлено возможности самим приводить в исполнение постановления земств. Действительно непосредственно земские учреждения не могли частью потому, что это не допускалось законом (в отношении, напр., натуральных повинностей), частью потому, что уезд составляет слишком крупную единицу, представляющую, по местностям, много различий и особенностей, уследить за которыми центральному уездному управлению нет никакой возможности. Не имея твердой почвы и надлежащей связи с местностью, не располагая своими исполнительными органами, земства не только не могли осуществлять должным образом свои мероприятия, но не могли даже обеспечить себе правильного поступления земских сборов, вследствие чего некоторые из них иногда оказывались в весьма стесненном финансовом положении*.

______________________

В начале 80-х годов в Новгородской губернии бедность земства дошла до того, что Тихвинское земское собрание (в 1880 г.) решилось, в случае непоступления доходов в большем количестве, прекратить все необязательные расходы, а относительно обязательных просить Правительство принять их, за счет земства, в свое ведение и распоряжение. Череповецкое же земство постановило: впредь до изменения законоположений, определяющих весьма неполное участие населения в делах местного самоуправления, сообщить губернатору, что в непродолжительном времени обстоятельства должны вызвать применение ст. 10 Пол. о земск. учр. и сообщить плательщикам, что необязательные расходы будут прекращены в случае продолжения такого положения дела („Вольное Слово“ за 1883 г., Ж. 59, стр. 17).

______________________

Низшие полицейские власти были плохими ревнителями интересов земства и исполнителями его предначертаний, а на них-то и возложено исполнение земских мероприятий.

Указанный недостаток в своей организации земские учреждения стремились устранить с первых же дней своего возникновения. К этой цели отдельные земства подходили разными путями. Они (напр., Рязанское) думали воспользоваться приходскими попечительствами, другие (напр., Сызранское) пытались создать местных земских агентов в лице попечителей и уполномоченных; третьи, наконец, ставили уже совершенно определенно вопрос о реорганизации волостного управления, в видах придания волости характера всесословного органа местного самоуправления. Так, напр., Херсонское земство в 1874 г. вошло с ходатайством, которое поступило на рассмотрение Комитета Министров, „о оставлении проекта по предмету образования всесословных волостей и о передаче оного на рассмотрение земских учреждений“*.

______________________

См. справку, составленную Канцелярией Комитета Министров о делах по представлениям Министров об отклонении ходатайств губернских земских собраний, стр. 3.

______________________

Все, однако, ходатайства земств, предпринятые в этом направлении, систематически отклонялись, и можно думать, что в этих отказах Правительство более руководилось соображениями политическими, ибо с точки зрения целесообразности едва ли могло быть сомнение в том, что, не имея твердой почвы и надлежащей связи с местностью, земство не могло успешно действовать и волей-неволей должно было оставлять в стороне некоторые из важнейших своих обязанностей.

Но особенно недоверчиво Правительство относилось к попыткам земств установить более тесную связь между ними и крестьянским самоуправлением. Большинство населения губерний составляет население сельское; к удовлетворению нужд этого населения и были первоначально направлены все усилия земских учреждений. Представители земства считали, что забота о нуждах крестьянского сословия есть самая насущная и главная, что для удовлетворения этих нужд необходимо самое тщательное ознакомление с бытом и жизненными условиями местных крестьян: иначе всегда могло случиться, что менее существенное было бы удовлетворено, а более — нет*. Но Правительство не только не считало возможным ввести крестьянское самоуправление в строй земских учреждений путем образования, напр., всесословной волости, но даже к заботам земств о нуждах крестьянского сословия относилось весьма неблагосклонно. Так, напр., когда Таврическое земство в 1874 г., озабоченное продовольственным вопросом, постановило образовать комиссию для исследования условий некоторых местностей, то Министр Внутренних Дел остановил исполнение постановления земства и объявил, что уездным земским управам предоставлено право производить ревизию и удостоверение на местах чрез своих членов лишь для наблюдения за деятельностью сельских сходов по делам продовольствии, но никаких общих местных исследований об экономических нуждах населения и о наделе оного землею существующими узаконениями земским учреждениям не предоставлено. Таким образом, у земского самоуправления, призванного „заботиться о местных нуждах и пользах населения“, было в сущности отнято право узнавать эти нужды через исследование его положения.

______________________

Записка гласного Бошника, представленная в 1881 году Елисаветградскому земству.

______________________

Не доверяя стремлениям земств пустить корни в стране, войти в более тесную связь с крестьянским самоуправлением, Правительство с тем же, если еще не с большим, недоверием относилось к объединению земской деятельности, к установлению связи между отдельными земствами.

В самом начале своего существования земские учреждения пользовались правом, под своею ответственностью и без предварительной цензуры, печатать свои отчеты, доклады и журналы. Тогда газеты, наперерыв одна перед другой, сообщали о деятельности земских собраний; общественное мнение живо интересовалось этой деятельностью, и начинало возникать общение между уездными и губернскими земскими учреждениями*.

______________________

Кошелев. О некоторых изменениях в устройстве земских учреждений. „Земство“, № 52, стр. 7 (1881 г.). Его же „Голос из земства“ (1869 г.), стр. 20.

______________________

Но уже 13 июня 1867 г. состоялось Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета (П. С. 3. № 44691), запрещающее без разрешения местного губернского начальства печатать состоявшиеся в земских, городских и сословных общественных собраниях постановления, отчеты о заседаниях и пр., а равно предшествовавшие им прения и речи. Несмотря на эту первую запретительную меру, действие которой, по словам Кошелева, было самое тяжелое*, земства продолжали всеми силами стремиться к объединению своей деятельности. Они установили взаимный обмен отчетов и старались дать широкое применение пункту 16 прил. к ст. 84 (прим.) Пол. о зем. учр., которым разрешались им „постановления о сношении или соглашении с другими собраниями по делам, относящимся к общим правительственным распоряжениям и к вопросам об установленных законом пределах ведомства собраний“. Вместе с тем земства стали возбуждать ходатайства о допущении общих съездов для обсуждения вопросов, касающихся нескольких земств, и о разрешении издания им общеземского печатного органа.

______________________

lb.

______________________

Нельзя, казалось бы, не признать, что все эти стремления и ходатайства земств были согласны с основною мыслью закона 1864 года, который имел целью „единение“ земств, „самостоятельное и правильное формирование в них общественного мнения“. Нельзя не согласиться также, что стремление к объединению земской деятельности имело и глубокое практическое основание. Разрозненность земств и невозможность между ними сношений должна была весьма вредно отзываться на ходе земского дела; в нем не могло быть никакого единства даже в тех отраслях хозяйства, в которых такое единство существенно необходимо не только в интересах отдельных земств, но и в интересах государства*. В числе предметов земской деятельности есть много таких, однообразное направление и постановка которых были бы полезны для всех земств Империи, напр., организация земской статистики, выработка программы для собирания тех или иных сведений и т. п. Многие земства, незнакомые с результатом практических применений и решений других земств по предметам народного хозяйства, принимают и вводят в своих местностях то, что другими земствами уже оставлено, как бесполезное и неприменимое, и в результате получается одна непроизводительная затрата денежных средств**. Далее, нельзя отрицать того несомненного факта, что у соседних земств всегда будут и не могут не быть самым тесным и неразрывным образом связанные интересы. Наша губерния, будучи делением чисто административным, не составляет обособленной по своему прошлому или по своим естественным условиям территории, ее интересы близко соприкасаются с интересами соседних губерний, с интересами целого края, а такая близость интересов вызывает настоятельную необходимость в единообразии мер, принимаемых соседними земствами в целях удовлетворения тех или других потребностей. Борьба с повальными болезнями, с вредными животными и насекомыми не может с успехом вестись одним земством. Устройство путей сообщения, соединяющих смежные губернии, распределение риска по земскому страхованию на более широкий район, учреждение пенсионных касс для земских служащих и пр. — все это возможно не иначе, как по соглашению нескольких заинтересованных в деле земств***. Наконец, нельзя провести резкую границу между „местными хозяйственными пользами и нуждами“ и „общими государственными интересами“. Первые очень часто страдают именно от того, что общегосударственное законодательство недостаточно согласовано с местными условиями и без его изменения удовлетворение местных нужд не может быть достигнуто… Все это, вместе взятое, вполне оправдывает стремление земств к объединению их деятельности, и В. Ю. Скалой, может быть, вполне прав, говоря, что, ходатайствуя о таком объединении, „почтенные гласные“ не сомневались даже в согласии на них Правительства; „напротив, думали они, можно рассчитывать на полное его сочувствие и содействие к делу общему, близкому самому Правительству“****.

______________________

Скалой. Земские вопросы, стр. 152.
- См. записку гласных Юрьевского уезда Калачева и Лялина, представленную в 1872 г. Владимирскому губернскому земскому собранию. Владимирский Земский Сборник, № 6.
  - См. „Земство“ за 1881 г., № 3, стр. 1-3.
    - Скалон. ib., стр. 148. См. также Владимирский Земский Сборник за 1872 г., № 6.

______________________

Но на все эти попытки земств объединить свою деятельность Правительство смотрело совершенно иначе: в объединении земств оно несомненно видело опасность. Уже в самом Положении 1864 г. вышеуказанное предоставленное ст. 16 прил. к ст. 84 право соглашения земств друг с другом было существенно ограничено, так как оно было поставлено в зависимость от согласия губернатора, а на практике подверглось дальнейшему стеснению. 4 мая 1867 г. Правительствующим Сенатом было разъяснено, что „постановление губернского земского собрания о сообщении возбужденного в оном предположения всем губернским управам других губерний с тою целью, чтобы этим путем оно могло дойти до такой определенности, которая сделала бы возможным обобщить для всей Империи предлагаемую меру, представляется несогласным с законом, ограничивающим круг действий земских учреждений пределами губерний или уездов, каждому из сих учреждений вверенных“*. Вообще просматривая сборник правительственных распоряжений по земским делам, не трудно заметить, что приведенному постановлению закона Правительство старалось давать возможно узкое толкование и пресекало всякие попытки земств к его осуществлению даже и тогда, когда земства к таким попыткам приступали с крайней осторожностью. Так, напр., когда земства, не делая прямых постановлений о передаче на обсуждение управ губерний возникшего вопроса, лишь возбуждали ходатайства о разрешении войти в соглашение с соседними земствами по лишенным даже всякого политического значения мерам о перестраховании, о борьбе с эпидемиями и т. п., то Правительство отклоняло подобные ходатайства и притом не по существу, а по чисто формальному основанию, ссылаясь на то, что „круг действий земских учреждений ограничивается пределами губернии или уезда, каждому из них вверенных“. Практическое осуществление предоставленного приведенною ст. 16 права сношений оказалось для земских учреждений столь затруднительным, что Харьковское земство вошло даже с ходатайством об указании ему способов применения этого закона. Далее, взаимные сношения земств и широкая гласность их деятельности были существенно ограничены циркуляром от 8 октября 1868 г. Циркуляром этим было установлено, что отчеты земских управ, которыми они обменивались между собою, могут быть печатаемы не иначе, как с разрешения губернаторов и в определенном, ограниченном количестве, опубликование же прений и суждений, происходящих в собраниях, было допущено только в исключительных случаях, в виде изъятия, и не иначе, как с особого дозволения начальника губернии. Что же касается попыток земств к более серьезному объединению своей деятельности в форме съездов, издания общеземского органа печати и т. п., то все подобные попытки пресекались в самом корне. Объединение земской деятельности и установление прямых сношений между земствами признавались в правительственных сферах настолько нежелательными, что одно время был наложен запрет даже на обсуждение в печати вопроса о земских съездах**.

______________________

Андогский. Сборник узаконений, относящихся до земских учреждений, стр. 11.
- „Земство“ за 1881 г., № 3, стр. 2.

______________________

Наконец, особенно ревниво относилось Правительство к попыткам земств оказать какое-либо влияние в сфере законодательной. Стоит только просмотреть тот список, который в 80-х годах составлен был Канцелярией Комитета Министров для проверки справедливости жалоб земств и печати на оставление земских ходатайств без последствий и без движения, чтобы понять, в чем заключалась сущность дела. Список этот длинный и весьма красноречивый. Из рассмотрения его видно, что земства чаще всего, в интересах местных нужд и потребностей, просили Правительство о таких переменах в законе или об издании такого нового закона, которые имеют смысл общеземский и даже общегосударственный. Многие из этих ходатайств заслуживали серьезного внимания и не противоречили даже основной мысли земского Положения, ибо удовлетворение той или другой местной нужды стоит часто в прямой зависимости от общего закона. Но все ходатайства этой категории Правительство весьма последовательно отклоняло, в большинстве случаев, как уже сказано, по чисто формальному основанию, ссылаясь на то, что, возбуждая их, земства превышают свою компетенцию, выходят из круга дел, касающихся местных польз и нужд губерний.

Приведенные данные ясно свидетельствуют, что Правительство не желало давать развития тем принципам самостоятельности, единения и доверия, которые провозглашены были в указе от 25 марта 1859 г. и о которых так много говорилось и в объяснительной записке к Положению о земских учреждениях и при рассмотрении этого Положения в Государственном Совете.

Недоверие Правительства к земству, тенденция стеснить его компетенцию и его деятельность с возрастающей силой передавались местным правительственным органам. Тенденция шла от центра к периферии (а не обратно, как полагает записка Министра) и создала на местах ту скорбную летопись пререканий и противодействий, которыми так богата история земских учреждений. Не на почве личных самолюбий (записка, стр. 42) происходили эта пререкания; корень их был глубже, в том, что местная администрация видела в земстве противоположное ей начало, к которому сама центральная власть относится с недоверием. Во многих случаях даже самый размер недоразумений далеко превзошел обычные пререкания местных властей. Так, напр., в Херсонской губернии отношения между администрацией и земством настолько обострились, что Министр Внутренних Дел признал даже нужным поручить начальнику края войти в рассмотрение возникших недоразумений, а губернское земское собрание в свою очередь на выслушивании доклада комиссии о всех пререканиях земских учреждений с администрацией постановлением, состоявшимся 13 ноября 1866 г., полагало, что обревизование и расследование на месте со стороны высшего Правительства действий земских учреждений Херсонской губернии и происшедших столкновений с местной администрацией есть единственная мера, о которой должно просить и на которую вправе рассчитывать земство, в виду тяжких обвинений, возведенных на его деятельность*. Если центральная власть подозрительно относилась к земствам и к их ходатайствам, то с еще большею силою это недоверие и стремление подчинить земство правительственной опеке выразилось в действиях отдельных губернаторов. Пользуясь своим правом останавливать постановления земских собраний, противные общим государственным пользам, губернаторы весьма часто останавливали даже такие постановления, которые едва ли имели подобное значение; нарушали такие права земства, которые были предоставлены ему законом.

______________________

См. отчеты Херсонской губернской земской управы за 1865—1874 гг., стр. 155, 167.

______________________

Еще дальше, чем власти губернские, шли в борьбе своей с земством власти уездные. Здесь в истории земства встречаются совсем печальные страницы: давление на крестьянские общества при выборах земских гласных, карательные меры за избрание лиц, неугодных администрации и даже принудительные меры против самих гласных.* Так, напр., на судебном, процессе, имевшем место в Ельце, из показаний свидетелей выяснилось, что неисполнение приказаний исправника, запретившего избирать в гласные двух мировых судей, повлекло за собой ряд карательных мер против участвовавших в деле старшин, которые четыре раза были удаляемы от должности уездным присутствием, несмотря на то, что губернское не признавало их виновными.

______________________

Из журналов уездных земских собраний Московской губернии за 1877 г. видно, напр., что Дмитровский исправник арестовал земского гласного, волостного старшину, за то, что тот не поддержал сделанного исправником собранию заявления. „Быв свидетелем“, писал сам исправник в официальной бумаге своей земству, „совершенного равнодушия волостного старшины к моему заявлению, я, пользуясь его нахождением в городе, арестовал его, как старшину, на три часа, не лишив его в то же время возможности, как гласного, быть в Собрании, и во всяком случае не имел в виду нанести какое-либо оскорбление собранию, лишив старшину свободы на время, свободное для собрания, и отправил его в заседание в свое время, в чем долгом считаю объяснить собранию, в виду могущего произойти какого-либо недоразумения, которое, конечно, было бы для меня весьма прискорбно“ (Журналы у. н. с. Московской губ., 1877 г., т. II, стр. 77 и 98).

______________________

„Знаю от самих крестьян“, свидетельствовал А. И. Кошелев в Рязанском губернском собрании, „как сильны на крестьян посторонние влияния и как мало гласных, действительно представляющих общественное мнение и интерес большинства крестьян“*.

______________________

См. Скалой. „Земские вопросы“, стр. 43 и 86; Журналы Рязанской губ. земск. собр. за 1879 г., стр. 476.

______________________

Во всех указанных действиях и центральной, и местных властей земство не могло не видеть, конечно, систематического стеснения в своей деятельности. Не могло оно также не сознавать недостатков и незаконченности своей организации, о чем прямо или косвенно заявляло в целом ряде ходатайств* жаловалось на стеснения, и нельзя не признать, что в этих жалобах было много горькой истины. Видя недоверие к себе со стороны Правительства, встречая повсюду ограничения, не имея возможности осуществлять в должной мере предначертаний земских собраний на местах, многие лучшие земские люди охладели к земскому делу. Уже в 1870 г. М. Н. Катков так характеризовал неудовлетворительное состояние этого дела: „Земские учреждения представляют печальное зрелище. Гласные во многих местах охладевают к своему делу, перестают видеть в нем серьезное дело государственного значения, начинают сомневаться в его будущности. Они замечают в правительственных властях какое-то нерасположение к этому созданию правительственной власти. Многие земские собрания последней сессии шли вяло, за малочисленностью гласных; иные вовсе не состоялись за неприбытием указанного числа членов“**. Об охлаждении земских деятелей к земскому делу свидетельствовали сами земства. Так, напр., в 1868 г. Херсонское земство заявляло Правительству, что неразрешение многих ходатайств земства служит причиною охлаждения деятельности земских гласных***.

______________________

Наиболее полно взгляд земцев на отношение к нему Правительства выразился в представленной одним из гласных, Бошняком, Елисаветградскому земскому собранию 1881 г., записке об устранении некоторых условий, вредящих деятельности и успеху земских учреждений. Уездное собрание признало записку заслуживающей самого серьезного внимания и передало на обсуждение собрания губернского. В записке этой прежде всего констатируется тот факт, что земские учреждения не принесли ожидавшихся от них результатов, что земское дело все более и более утрачивает свое значение и что даже лица, стоящие к нему близко, начинают относиться к земским вопросам поверхностно. Выясняя причины такого печального положения дела, автор записки указывает на недоверие в земству Правительства, перечисляет ряд ограничительных мер, принятых против земских учреждений, доказывает, что при подобных условиях земства не могут выполнять всех лежащих на них обязанностей, и в заключение предлагает ходатайствовать пред Правительством об отмене узаконений и распоряжений, стесняющих деятельность земских учреждений (см. „Земство“ за 1881 г, № 30, стр. 8 и след.).

Весьма характерен также эпизод, который имел место в заседании С-Петербургского очередного земского собрания 23 января 1878 г. Земство постановило ходатайствовать пред Правительством о подчинении земских одноклассных училищ введению училищного совета. Это постановление вызвало следующее предложение гласного Платонова: „Очень часто, сказал он, земство делает постановление о ходатайствах лишь для того, чтобы не получать на них никакого ответа“. „Поэтому не лучше ли попросить предводителя дворянства гр. Бобринского возбудить этот вопрос в имеющем быть дворянском собрании, так как дворянство не преминет присоединиться к означенному ходатайству, и тогда оно получит несравненно более силы и значения“. Когда такое предложение вызвало в среде собрания протест, то г. Платонов, мотивируя его, просил гг. гласных указать ему хоть на одно ходатайство земства в продолжение 12 лет, которое бы имело успех. Ответа не последовало. Глубокое молчание, как знак согласия, воцарилось мгновенно в зале земского собрания („Общее Дело“ за 1878 г., №№ 12 и 13).

- С. Неведенский. Катков и его время, стр. 444—445.
  - Справка (по Департаменту Общих Дел» Министерства Внутренних Дел) о ходатайствах земств по вопросам, относящимся до порядка рассмотрения земских ходатайств, стр. 3.

______________________

По мере того, как лучшие люди более и более устранялись от земской деятельности, земские выборы стали все более и более переходить в руки вырабатывавшегося особого класса местных деятелей, которые на земскую смету смотрят, главным образом, как на источник хороших окладов*. В деятельности земства появились такие недостатки и такие темные стороны, отрицать которые не могут даже самые горячие его защитники. Стесненное правительственной регламентацией, незаконченное в своей организации, земство несомненно стало весьма плохим средством управления.

______________________

Драгоманов. Либерализм и земство, стр. 59; «Общее Дело», за 1878 г., № 13, стр. 9 и др.

______________________

Обо всех неприглядных сторонах земского вопроса, о стеснениях земств и о проявившемся упадке их деятельности много говорилось и писалось с разнообразных точек зрения; писалось бы наверно и еще больше, если бы позволяли условия цензуры. Но действительная причина этого печального и ненормального положения дела оставлялась в тени. Если не считать подпольной прессы и иностранной литературы*, которые, со своих точек зрения, давали довольно верную оценку положения вопроса, то в общем были два господствующие мнения. Печать либеральная причину ограничений, которым подверглось земство, видела, как и записка Министра Внутренних Дел, главным образом, в оскорбленных чиновничьих самолюбиях отдельных Министров и губернаторов, в бюрократическом, гнете и т. под. и, со своей стороны, требовала предоставления земству возможно широкой свободы (чего записка Министра в виду не имеет), утверждая, что с отменою стеснений исчезнут и все недостатки земской деятельности. Обратно, печать консервативная обращала внимание, главным образом, на появившиеся в земской деятельности недостатки и для устранения их требовала усиления правительственной опеки. Спор попадал таким образом в заколдованный круг: земство стало плохим средством управления, потому что оно стеснено; его надо стеснить, потому что оно стало плохим средством управления. Между тем, выход из этого круга был очень прост, но одни его не видели, а другие, и таких несомненно было большинство, не желали видеть или опасались указывать. Земство пришло в упадок бесспорно потому что поставлено было Правительством в ненормальные условия, но изменить эти условия, дать ему свободу без последующего изменения самодержавного строя государства было нельзя.

______________________

Leroy-Beaulieu. L’Empire des Tsars et le Russes. T. II, p. 192.

______________________

Для того, чтобы ясно осветить причину тех стеснений, которым подвергалось земство, причину того недоверия, которое оно к себе пробудило, необходимо, параллельно с мероприятиями Правительства в сфере земского самоуправления, рассмотреть и оборотную сторону дела — отношения земства к Правительству, его политическую тенденцию.

ОТНОШЕНИЕ ЗЕМСТВА К ПРАВИТЕЛЬСТВУ И ЕГО КОНСТИТУЦИОННАЯ ТЕНДЕНЦИЯ

Может быть, центральная власть действительно проявляла иногда излишнюю подозрительность, может быть, действия отдельных губернаторов бывали следствием «личных самолюбий»; но могло ли вообще Правительство изменить свою политику по отношению к земству, не было ли в деятельности самих земств таких проявлений, которые свидетельствовали не об одних оскорбленных самолюбиях, а ясно показывали, что основная мысль закона 1864 г. стала весьма быстро осуществляться, что земство явилось хорошею школою представительных учреждений и что правильной постановки и надлежащего развития ему дать нельзя без изменения всего государственного строя?

К сожалению, ответ приходится дать утвердительный.

Ставя вопрос о несоответствии земств нашему государственному строю, я хотел ограничиться указанием лишь на одну, отразившуюся даже в нашей литературе, общую тенденцию земств выйти из сферы дел, им предоставленных; но я не желал подробно излагать, как и в каких формах в самих земствах проявилась эта тенденция. Я не хотел будить воспоминаний смутной эпохи конца 70-х и начала 80-х годов, не хотел говорить о той роли, которую играли в ней земства. Я считал, что вся история конституционных земских заявлений ближе, чем мне, известна Министру Внутренних Дел. Кроме того, я не желал получить незаслуженный упрек в обвинении земских деятелей в политической неблагонадежности, ибо лично глубоко уверен, что если земцы довольно дружно шли за отдельными агитаторами в пользу конституции, то шли вовсе не с намерением ограничить Самодержавную Власть, а только потому, что остро чувствовали всю ненормальность положения земских учреждений и ясно понимали, что для устранения этой ненормальности им, с одной стороны, необходимо получить твердую опору на местах, в виде своих исполнительных органов и мелкой ячейки самоуправления, а с другой — добиться участия земских людей в центральном управлении, без чего местные земства всегда будут пасынками этого последнего. Иначе говоря, я глубоко уверен, что большинство земцев шло к конституции, но шло бессознательно, шло не потому, чтобы ослабела в них преданность Самодержавию, а потому, что не могли они не сознавать всей существующей ненормальности в нашем местном управлении; шло, исключительно радея об интересах близкого им, дорогого им земского дела.

Вот почему, повторяю, я не хотел касаться указанной стороны вопроса; но раз записка Министра Внутренних Дел категорически утверждает, что приписываемые земству конституционные стремления были лишь призраком, который видел в своем увлечении М. Н. Катков, что политическая агитация лишь тщетно пыталась пристроиться к земству, препиравшемуся с губернаторами, как пыталась она пристроиться ко всякому замешательству в жизни государственной, были ли то «крестьянские общества, роптавшие против полицейского произвола, или даже, наконец, студенческие сходки, беспорядки» (стр. 44), то я волей-неволей должен коснуться и этой темной стороны дела. Здесь, впрочем, нужна одна существенно важная оговорка.

Мои сведения в данном случае — ничто в сравнении с теми, какие имеются у Министра Внутренних Дел. Для получения подобных сведений нужны именно такие средства осведомления и такие пункты наблюдения, каких в моем распоряжении не имеется. Потому я в состоянии указать лишь на такие данные, которые мне известны случайно, отличаются, следовательно, отрывочностью. Но я составляю не обвинительный акт против земств на основании собранных против них улик и доказательств, не занимаюсь собиранием и критической разработкой материалов для будущей истории конституционных движений в России. Известные мне данные важны лишь как внешние признаки и наружные показания внутренних потрясений расстроенного организма. С этой точки зрения я считаю возможным пользоваться и произведениями заграничной печати, — за этой литературой, для других, конечно, целей — внимательно следит и политическая полиция. Во всяком случае, замалчиванию того, что мне известно, я готов предпочесть упрек в поверхностности, отрывочности и непроверенности моих данных.

Министру Внутренних Дел прекрасно известно, что я далеко не склонен везде и всюду, до школьных демонстраций включительно, видеть политическую агитацию, требующую полицейской репрессии, а тем более возводить подобные демонстрации на степень политических явлений; но, тем не менее, я думаю, что призрак земских конституционных стремлений не был одной «психологической аберрацией» (как полагает записка Министра), а имел весьма осязательную материальную оболочку.

Стремления земств выйти из сферы дел, им предоставленных, добиться участия в законодательстве обнаружились весьма скоро. В декабре 1865 г. в Петербургское земское собрание председателем А. П. Платоновым внесено было предложение о необходимости ходатайствовать перед Правительством о центральном земском учреждении для заведования государственными земскими повинностями. Прения собрания по этому предложению открылись речью графа А. П. Шувалова, «который, заявляя полное свое сочувствие общей мысли председателя, указывал только на преждевременность этого ходатайства и на неизбежность такого учреждения, как следствие всеобщего желания и естественного течения земского самоуправления». Речь графа Шувалова встречена была живыми знаками одобрения. После продолжительных прений собрание почти единогласно высказало сочувствие общей мысли о необходимости центрального земского учреждения*.

______________________

«С-Петербургские Ведомости» за 1865 г., №№ 318 и 319.

______________________

Вслед за тем в 1867 г. Петербургское земское собрание тот же вопрос о центральном общеземском органе поставило уже в более резкой форме. Обсуждая последствия закона 21 ноября 1866 г., которым ограничивалось право обложения земством промышленных заведений, оно весьма определенно высказалось за допущение земства к участию в законодательных работах.

В заседании собрания один из гласных (граф А. П. Шувалов), критикуя означенный закон и бюрократический способ его разработки, предложил ходатайствовать пред Правительством об обсуждении вопросов, затронутых этим законом, «общими силами и совместным трудом как административной власти, так и земства русского». «Говорю земства», пояснил гласный, «потому, что вопрос, разработанный отдельно по разным губернским собраниям, может иметь тот же самый недостаток, т. е. быть односторонне разработан». Собрание приняло предложение своего сочлена, смягчив только несколько формулировку: «совокупными силами и одновременным трудом центральной администрации и земства».

На это ходатайство Правительство ответило закрытием петербургских земских учреждений и высылкою нескольких гласных*. Другие земства не оказали поддержки петербургскому, хотя повсюду закон 21 ноября 1866 г. вызвал сильное неудовольствие; многие называли его в собраниях равносильным уничтожению земств. «Мы слышали от передовых земцев мнение», говорит по этому поводу Драгоманов**, «что им нельзя было втягивать неокрепшие еще учреждения в открытую борьбу с Правительством, особенно в виду настроения низших классов, которые еще не сознали связи между чиновничеством и формой правления».

______________________

«Крузе, председатель С-Петербургской земской управы, сослан в Оренбург, граф Шувалов — в Париж, сенатору Любощинскому велено подать в отставку…» (Никитенко, Дневник, т. III, стр. 135).

В «Северной Почте» (№ 13 за 1867 г.) такая строгая карательная мера была объяснена тем, что «земское собрание с самого открытия своих заседаний действует несогласно с законом и вместо того, чтобы подобно земским собраниям других губерний, пользоваться Высочайше дарованными ему правами для действительного попечения о вверенных ему местных, земско-хозяйственных интересах, непрерывно обнаруживает стремление неточным изъяснением дела и неправильным толкованием законов возбуждать чувства недоверия и неуважения к Правительству».

- Либерализм и земство, стр. 15.

______________________

Пред силой склоняются, но не смиряются. И действительно, столь откровенные попытки добиться участия в законодательной власти в течение довольно долгого времени не повторялись. Работа передовых земцев направилась в другую сторону.

Прежде всего, земство начинает усиленно стремиться к тому, чтобы пустить, так сказать, корни, в стране — получить свои исполнительные органы, образовать мелкую ячейку самоуправления.

Земцы, говоря словами одного из них, прекрасно понимали, что в настоящем его виде «земство не имеет ничего ни пред собой, ни за собой: оно представляет собою оазис, почти не имеющий питательных водных источников и совсем не орошаемый падающим сверху дождем: оно дерево, очень слабо прикрепленное к корню и не подымающееся во весь свой рост». «Низшие земские единицы», продолжает автор сего образного сравнения, — «сельские и городские общества и всесословные волости — вот те питательные водные источники, которые оживят растительность этого оазиса, те корни, которые дадут этому дереву скорейший рост. При посредстве их, этих низших земских единиц, все земство примет участие в заведовании своими делами; все, в полном виде, само собой придет в уездную управу и сделается на местах без уезда и разъездов»*.

______________________

Смирнов. Земство и его потребности. См. газету «Земство» за 1881 г., № 35.

______________________

Но, со своей стороны, Правительство также прекрасно сознавало, что если дать земству прочно укорениться, зацепиться за твердую почву, дать ему питательные источники в форме, напр., всесословной волости и хорошо орошать его сверху дождем, в виде удовлетворения его ходатайств, то растительность этого оазиса шибко пойдет вверх и быстро дотянется до центрального управления, а тогда, при помощи низших земских единиц, земство весьма скоро примет участие в заведовании не только своими, но и законодательными делами, пойдет гораздо далее уездной управы до Государственного Совета включительно.

Наряду с ходатайствами о местных органах, об основной мелкой единице самоуправления, шли и попытки земств установить взаимные между собою сношения — объединить разрозненную деятельность отдельных земских учреждений.

Как указано выше, отдельные земства стали делать ряд попыток, чтобы свои постановления и ходатайства, имеющие общегосударственное значение, сообщать всем земствам и тем установить между земскими учреждениями взаимный обмен отчетов об их деятельности. Вслед за сим земства попробовали сделать следующий шаг в указанном направлении — попытались поставить вопрос об устройстве съездов представителей земства разных губерний для соглашения по разным предметам земского хозяйства и организовать издание общеземского периодического печатного органа. Одно из первых ходатайств: о созыве земских съездов возбуждено было Владимирским губернским собранием*. Это собрание широко поставило вопрос: оно проектировало организовать общий съезд всех земств, который должен иметь официальное значение, действовать по программе, заблаговременно составленной. Так как ходатайство Владимирского земства потерпело неудачу, то другие земства попробовали поставить тот же вопрос, но уже в более скромных размерах, именно они попытались добиться сначала разрешения лишь съездов земств не всех, а только нескольких губерний, и съездов нерегулярных, а лишь для обсуждения отдельных возникающих вопросов, касающихся нескольких соседних губерний. Так, в 1879 г. Новгородское губернское собрание постановило ходатайствовать пред Правительством о разрешении съезда лиц, заведующих земским страховым делом нескольких смежных губерний**. Московское и Рязанское просили о созыве представителей от земств нескольких губерний для обсуждения мер против эпидемий***. Еще в более осторожной форме возбудили вопрос о взаимном общении Воронежское и Харьковское земства — они просили об издании общеземского органа печати. При этом первое ходатайствовало о разрешении войти в соглашение с остальными земствами и о созыве съезда делегатов от губернских собраний для разработки программы органа, для выбора редактора и его помощников**** второе же заявляло более скромное ходатайство — о разрешении издавать бесцензурный земский журнал.

______________________

Журналы Владимирского губ. Земск. Собр. за 1872 г., стр. 72.
- Сб. постановлений земских собраний Новгородской губернии за 1879 г.
  - Справка, составленная Канцелярией Комитета Министров, стр. 14.
    - Журналы Воронежского губернского земства 1878 г., стр. 80.

______________________

Наконец, отдельные земства пробовали подходить к тому же вопросу с другой стороны — заявляли ходатайства, чтобы пересмотр того или другого отдельного узаконения был произведен при деятельном участии земских представителей*.

______________________

Напр., заявленное в 1874 г. Казанским земством ходатайство о пересмотре закона 1874 г. о народных училищах.

______________________

Как уже сказано, все эти попытки земств ко взаимным сношениям и к объединению их деятельности Правительство в корне пресекало: но, понимая все значение попыток для правильной постановки земского дела, для его дальнейшего развития и преуспеяния, земства действовали настойчиво. Потерпев неудачу в стремлении добиться общения путем официальным, они пытались установить такое общение частным образом — посредством частных совещаний выдающихся земских деятелей. Как сообщал в Петербургском губернском собрании (в 1880 г.) барон П. Л. Корф, таких частных земских совещаний было несколько. «Лет 10 тому назад», говорил он, «был возбужден податной вопрос: желательно было разработать его более обстоятельно, и Правительство потребовало мнений земских учреждений. Члены некоторых губернских управ, узнав, что этот полезный вопрос разрабатывается, пожелали по собственному почину воспользоваться этим, чтобы обменяться мыслями, и вследствие этого представители 25 губерний, в числе 40 человек, съехались на 3 дня и имели совещание частное, никому не обязательное, но тем не менее этою работою воспользовались, и каждый, приехав домой, зная, что делается в 25 губерниях, мог воспользоваться плодами того, что слышал. То же самое повторилось во время Политехнической выставки, когда съехались представители от 15 губерний»*. Возможно, что подобные сговоры и уговоры происходили в следующие годы и не раз, особенно когда представители земств съезжались по другим поводам (напр., по случаю коронации). Об этом может знать одно Министерство Внутренних Дел, оно одно может проверить достоверность слухов.

______________________

«Земство» за 1882 г., № 20, стр. 2. Известно также, что общие съезды практиковались и при Одесской земской управе, образовавшей в сентябре 1879 г. энтомологическую комиссию для разработки общего вопроса о вредных для земледелия насекомых. Кроме представителей науки в этой комиссии принимали деятельное участие представители земств Полтавской, Харьковской, Екатеринославской, Бессарабской и Таврической губерний (lb. за 1881 г., № 14, стр. 5).

______________________

Равным образом, так как земства не получили разрешения на издание официального общеземского органа печати, то появились частные попытки издания такого органа. Наиболее видными из таких попыток были предпринятое в 1878 г. Императорским Вольно-Экономическим Обществом под редакцией И. Е. Андреевского издание «Земского Ежегодника», заключавшего в себе свод постановлений всех земских собраний за каждый год и начатое уже позднее, в 1881 году, совершенно частное издание газеты «Земство», задача которой, как было заявлено в самой ее программе, заключалась в том, чтобы «способствовать, по мере сил, обмену идей и результатов деятельности и тем помогать объединению и сплочению земских сил»*.

______________________

lb. за 1881 г, № 1, стр. 1.

______________________

Подобные частные совещания и издания, которые представлялись в сущности для земских деятелей, нуждавшихся во взаимном общении, единственным выходом при полном почти запрете всяких легальных между ними сношений, — явились для земцев весьма скользким путем. Стремление земств к открытому, но воспрещенному общению скоро перешло в формы нелегальные, однородные и смежные с формами деятельности тайных обществ и подпольной прессы.

В женевском журнале «Общее Дело» (54 за 1883 год) опубликована докладная записка Министра Внутренних Дел о ходе секретного дознания с 1 февраля по 1 июня 1882 г. по делу о противоправительственных сообществах не столь вредных. В этой записке заключаются весьма важные сведения о деятельности земцев в целях установления взаимного общения. Правда, печатая означенную записку, редакция «Общего Дела» (орган революционной социал-демократической партии) заявила, что приведенные государственной полицией в этой записке данные не вполне верны* но тем не менее, если эти данные сопоставить, с одной стороны, со сведениями, которые сообщает Кеннан (The Century illustr. Monthly Magazine, November 1887) и которые, по словам Драгоманова, одного из участников указываемого земского движения, по существу верны и грешат лишь хронологией событий, а, с другой стороны, с отрывочными объяснениями самого Драгоманова** и с рассказом революционера Л. Тихомирова***, то получается довольно близкая к истине картина.

______________________

Редакция пояснила, что государственная полиция, желая скомпрометировать «Охрану», особенно ей ненавистную, неправильно приводит ее в связь с обществом земского союза, а это последнее связывает с обществами либеральной лиги, которую в свою очередь уличает в связях с террористами. Связав все таким образом и спутав, агенты госуд. полиции, по словам редакции, по своему обыкновению, «всех мух обращают в слонов».

В том же смысле говорит об означенной докладной записке Мин. Внутр. Дел и Драгоманов в своей книге «Либерализм и земство» (стр. 35).

- Обстоятельного объяснения о конституционных попытках земцев сам Драгоманов не дал, так как, по его словам, «время еще не наступило для откровенной истории этих попыток» (см. «Либерализм и земство», стр. 32). Сведения, сообщенные Драгомановым об обществе «Земского Союза» см. там же, стр. 33 и «Вольное Слово», № 51 и 52.
  - См. книгу его «Конституционалисты в эпоху 1881 г.» (Москва, изд 2-е, 1895 г.).

______________________

«В конце 70-х годов несколько человек земских деятелей различных губерний задумали установить некоторую солидарность между деятельностью отдельных земств, с каковою целью они учредили небольшие съезды наиболее выдающихся земцев, встречавшихся каждую осень в Москве, Киеве и Харькове. На этих съездах преимущественно подвергались обсуждению наиболее целесообразные меры для достижения возможно широкой земской автономии»*. Один из таких съездов, собравшийся в 1878 г. в Киеве**, обсуждая современное положение дела, обратил внимание на то, что революционная партия приняла политику террора, выразившуюся в ряде политических убийств. Либеральные земцы, предвидя, что «такая политика рано или поздно наверное приведет к убийству Царя, и сознавая, что последующая за таким преступлением реакция может быть не только ужасной, но и роковой для дела свободы, решились сделать попытку добиться от Правительства обещания вернуться на путь либеральных принципов 1861—1866 г.». Чтобы придать этой попытке некоторые шансы на успех, деятели съезда постановили принять меры хотя бы к временному прекращению разрушительной деятельности крайней революционной партии, ибо они были убеждены, что нельзя будет ничего достигнуть мирными средствами, если террористы будут продолжать раздражать и тревожить Правительство угрозами и актами насилия. Вследствие этого некоторые из выдающихся деятелей съезда (в числе их, по словам Кеннана, были Харьковский городской голова проф. Гордеенко и гласный Черниговского земства, председатель мирового съезда Петрункевич) решились войти в сношение с террористами, указать им на скользкость пути, на который они вступили, и на бедствия, могущие последовать для России от их отчаянной и необдуманной политики убийств, и узнать от них, на каких условиях согласятся они прекратить свои насильственные действия. Преследуя такую цель, комитет, составленный из представителей многих земств центральной и южной России, предпринял несколько поездок в разные части Империи и имел личные переговоры со многими вожаками крайней революционной партии***. Революционеры отказались, однако, принять сделанное им предложение, и земцы привлекли к себе только некоторые «легальные» элементы более или менее радикального направления — в том числе и несколько человек украинской партии. Образовавшийся таким образом союз некоторые из его участников назвали не без иронии, как это часто бывает, лигою оппозиционных элементов или просто лигою. Лига эта перенесла свою агитацию и в северные губернии, где в 1880—1881 гг. даже получила большее, чем на юге, значение, и таким образом из нее весьма скоро выросло «Общество Земского Союза и Самоуправления», или просто «Земский Союз»****, распространившее свою деятельность, если не на всю Россию, то, по крайней мере, на ее земские губернии. Это общество поставило ближайшею своею задачею преобразование нашего общественного строя на началах самоуправления, достижение мирным путем возможно широкого «административного и политического самоуправления» и решило начать «освободительное движение, укрепляющееся и развивающееся в России на такой именно почве, где оно единственно может стать плодотворным, т. е. на почве местных интересов и в области земского союза и самоуправления»*****. Обществом была выработана, а затем и опубликована его программа, которая проектировала самоуправление на самых широких началах, развивая его прогрессивно в следующих свободных и независимых друг от друга учреждениях: 1) всесословной волости, 2) собрания уездных гласных, 3) областном собрании и 4) общегосударственном самоуправлении при посредстве двух дум, государственной и союзной.

______________________

См. докладную записку Министра Внутр. Дел, № 2 («Общее Дело», № 54).
- Тихомиров, назв. соч., стр. 12.
  - Кеннан. Последнее заявление русских либералов. Изд. 2 (Geneve, 1890), стр. 13-14.
    - Драгоманов. Либерализм и земство, стр. 34.
      - «Вольное Слово» № 37. Передовая статья, в которой излагаются задачи и помещена программа «Земского Союза» и его печатного органа «Вольного Слова». См. также № 51 и 52 той же газеты.

______________________

Не добившись никаких результатов в вышеуказанных предпринятых им в 1878 г. переговорах с террористами, «Земский Союз» (в то время еще Лига) решился, однако, для выполнения намеченной им программы, вести агитацию по земствам разных губерний и вместе с тем начать печатание за границею необходимых для агитаторской деятельности изданий. Для этой последней цели им было отправлено несколько рукописей в Галицию, но австрийская полиция, которая тогда только что начала борьбу у себя с украинским и польским социалистическим движением, арестовала лиц, которым поручено было печатание, и захватила самые брошюры, в том числе и наиболее интересную в политическом отношении «Ближайшие задачи земства», рекомендовавшую этому последнему «написать на знамени своем три положения: свобода слова и печати, гарантия личности и созыв учредительного собрания»*.

______________________

Статья эта была помещена позднее в 1883 г. в № 56 «Вольного Слова».

______________________

Потерпев неудачу в Галиции, «Земский Союз» в августе 1881 г. приступил в Женеве к изданию своего органа «Вольное Слово» при посредстве и под редакцией «бывшего профессора Киевского Университета Драгоманова, украйнофила, умеренного революционера», «человека не только обширного ума и образования, но вполне цивилизованного и до тонкости совестливого»*. В начале газета эта имела в виду помогать опубликованию идей всех оппозиционных направлений в России, кроме террористического, но затем приняла более определенное и цельное направление, объявив себя исключительно органом «Общества Земского Союза и Самоуправления»**.

______________________

Докладная записка Министра Внутр. Дел, № 2 («Общее Дело», № 54, стр. 9).
- См. передовую статью в № 37 «Вольного Слова».

______________________

Деятельность «Союза», по-видимому, весьма быстро развилась: имеются, по крайней мере, указания, что в 1881 г. он имел уже вполне устроенную организацию и свои исполнительные органы*.

______________________

См. № 37 «Вольного Слова». Об организации этих исполнительных органов газета по весьма понятным причинам не распространяется, но всем сочувствующим делу земского союза и самоуправления предлагает сноситься в России чрез посредство делегатов «Общества Земского Союза и Самоуправления», а за границей чрез посредство редакции «Вольного Слова».

______________________

Распространив свою деятельность на всю земскую Россию, имея за границей свой печатный орган, номера которого успешно проникали контрабандным путем в пределы Империи, «Земский Союз» весьма скоро успел, по-видимому, установить некоторую связь между земствами и организовать в них довольно дружное движение в пользу введения конституционного образа правления. Можно думать, что деятельность союза в этом направлении не требовала даже особенных усилий: ненормальность взаимных отношений Правительства и земства глубоко чувствовалась и сознавалась всеми передовыми земцами, и земство силою вещей не могло не стремиться изменить это положение, стать в непосредственные отношения к Верховной Власти, иметь голос в центральном управлении.

Как известно, в 1878 г. деятельность террористов приняла угрожающие размеры, и Император Александр II счел нужным указать русскому обществу на необходимость противодействовать злу. 20 ноября 1878 г. Он обратился в Москве к представителям сословий со следующими словами: «Я надеюсь на ваше содействие, чтобы остановить заблуждающуюся молодежь на том пагубном пути, на который люди неблагонадежные стараются ее завлечь. Да поможет Нам в этом Бог и да дарует Он Нам утешение видеть дорогое Наше отечество постепенно развивающимся мирным и законным путем. Только этим путем может быть обеспечено будущее могущество России, столь же дорогое нам, как и Мне».

К содействию общества призывало и правительственное сообщение в № 168 «Правительственного Вестника» (1878 г.).

В этом обращении Правительства к обществу земства усмотрели ослабление власти; некоторые члены «Земского Союза» сочли момент удобным для достижения намеченных целей.

«Единственный базис, на который они могли опираться», говорит Кеннан, «был тот, который давался самым учреждениям земств, так как они, будучи членами законом утвержденной корпорации, были признаны Правительством в качестве уполномоченных населения, а потому было решено подать одновременно от лица земств петицию Царю, с указанием на бедственное положение населения и с просьбою о введении конституционной формы правления»*.

______________________

Кеннан, названное соч., стр. 15-16.

______________________

И действительно, в ответ на призыв Правительства 5 земских собраний (Харьковское, Полтавское, Черниговское, Самарское и Тверское)* заявили о необходимости созвать земский собор. Из этих заявлений целиком проникли в печать три: Харьковское, Черниговское и Тверское. См. «Мнения земских собраний о современном положении России» (Берлин, 1883 г.). В предисловии к этой брошюре сказано, что помещенный в ней очерк был первоначально напечатан в сентябрьской книжке «Русской Мысли» за 1882 г., но не был пропущен цензурою**.

______________________

См. «Мнения земских собраний о современном положении России» (Берлин, 1883 г.). В предисловии к этой брошюре сказано, что помещенный в ней очерк был первоначально напечатан в сентябрьской книжке «Русской Мысли» за 1882 г., но не был пропущен цензурою.
- Кеннан утверждает, что их было даже от 8 до 10. lb., стр. 18.

______________________

Адрес Харьковского земства, где во главе движения стоял проф. Гордеенко, изъявлял готовность бороться «за общественный порядок, собственность, семью и веру», но заявлял, что при существующем положении земские силы не имеют никакой организации: «Всемилостивейший Государь», гласил в заключение адрес, «дай Твоему верному народу то, что Ты дал болгарам».

Насколько можно судить по отрывкам, проникшим в печать, в таком же роде был и ответ Полтавского земства, которое также изъявляло готовность «вырвать зло с корнем и побороть пропаганду, предпринятую врагами Правительства и общества», но только под условием организации общественных сил в правильное народное представительство.

Но еще знаменательнее ответ Черниговского земства. Ответ, проектированный Петрункевичем, был очень почтителен по форме, но являлся прямым отказом Правительству в просимом содействии. Он содержал в себе критику действий Правительства и указывал: 1) на неправильную организацию средних и высших учебных заведений, «выбрасывающих ежегодно на улицу более 6000 юношей, озлобленных против общества и государства и служащих таким образом рассадником террористов»; 2) на отсутствие свободы слова и печати и 3) на отсутствие среди русского общества чувства законности.

«Хотя реформы внешнего царствования, крестьянская, судебная и земская», говорилось в адресе, «внесли в наше законодательство совершенно новые начала, но в жизни эти начала не получили надлежащего развития, став в прямое противоречие с некоторыми началами старого строя». «В частности, реформа земская могущественно способствовала подъему местного провинциального самосознания и содействовала самым благотворным образом воспитанию в нас общественных чувств. Но и она не могла развить в русском обществе чувства долга и уважения к закону. Наше законное право ходатайствовать обращено в мертвую букву, а такое отношение к нашим представлениям приучило и нас относиться спустя рукава к серьезным земским вопросам; это тем более горько, что лишенное печатного органа, земство не имеет и других условий для сношения и обмена идей даже по чисто хозяйственным вопросам. Таково положение русского общества. Не обладая чувством, заставляющим подчиняться закону, не имея гарантий в законе, не имея общественного мнения, обуздывающего всякие личные, несогласные с общественными интересами стремления, лишенное свободы критики возникающих среди его идей, — русское общество представляет разобщенную, инертную массу, способную поглощать все, но неспособную к борьбе».

В заключение адрес заявлял, что «Земство Черниговской губернии с невыразимым огорчением констатирует свое полное бессилие принять какие-либо практические меры в борьбе со злом и считает своим гражданским долгом довести об этом до сведения Правительства».

Тверской ответ представляет как бы продолжение Черниговского. Как и Черниговские гласные, Тверские земцы заявляли, что политические преступления суть только внешние признаки общих глубоких недугов, кроющихся в нашем общественном организме, тоже указывали не ненормальный строй учебных заведений, на те стеснения, которые встречает земство в деле народного образования, на неправильную постановку земского дела и проч. «Государь Император», говорил адрес, «даровал русскому обществу земское самоуправление, в котором нельзя не видеть залога мирного, законного развития народа. Но, к сожалению, дальнейшие административные распоряжения стеснили круг деятельности земства, лишив его всякого самостоятельного значения до того, что самые скромные ходатайства земства о его насущных нуждах не только остаются неудовлетворенными, но даже не удостаиваются ответа».

Повторив, таким образом, доводы Черниговского адреса, Тверское земство так резюмировало свое ходатайство: «Государь Император, в своих заботах о благе освобожденного от турецкого ига болгарского народа, признал необходимым даровать этому народу истинное самоуправление, неприкосновенность прав личности, независимость суда, свободу печати. Земство Тверской губернии смеет надеяться, что Русский народ, с такою полною готовностью, с такою беззаветною любовью к своему Царю-Освободителю, несший все тяжести войны, воспользуется теми же благами, которые одни могут дать ему возможность выйти, по слову Государеву, на путь постепенного, мирного и законного развития».

Нельзя не отметить, что эти адресы земств, инициаторами которых являлись, главным образом, члены «Земского Союза», были весьма сочувственно приняты земскими собраниями. Так, в предварительном публичном собрании всех гласных Черниговского земства, адрес, предложенный Петрункевичем, был принят почти единогласно (за исключением двух голосов) и передан его автору для формального предъявления очередному заседанию на следующий день.

Можно также думать, что заявления земств о созыве собора были бы гораздо более многочисленны, если бы Министерство Внутренних Дел своевременно не приняло мер к недопущению таких заявлений: предводителям дворянства, председательствующим в губернских земских собраниях, разослан был циркуляр, чтобы они не допускали даже чтения в собраниях подобных адресов. В некоторых местах были произведены аресты и высылки гласных, а в Чернигове в залу заседания даже были введены жандармы, которые силою ее очистили.

Несомненно также, что движение, проявившееся в земствах, нашло себе полное сочувствие и поддержку и в значительной части общества; в этом отношении повторилась старая, еще Лоренцем Штейном высказанная истина, что у общества никогда не исчезает надежда посредством земства достигнуть народного представительства*. В этом весьма легко убедиться, просматривая либеральные газеты и журналы того времени. Всего более сочувствие общества земскому движению выразилось в петиции, поданной 25 марта 1880 г. графу Лорис-Меликову, для представления Государю; петицию подписали «25 именитых московских граждан, в том числе несколько профессоров, адвокатов, пользовавшихся известностью писателей и других представителей образованного класса»**. В петиции этой, между прочим, указывалось, что один из существеннейших поводов к развитию революционной деятельности заключается в «вынужденном молчании земств».

______________________

Die vollziehende Gewalt, 2 Th., 2 Aufl, S. 184.
- Кеннан, ib., стр. 19 и след.

______________________

«В тот момент, говорилось в петиции, когда общество стало искать государственной деятельности, администрация начала воздвигать ему препятствия на этом пути. Если правящий механизм в его существующей форме исключает прямое участие в правлении тех, для кого такое участие составляет первое право и твердое желание, то, значит, этот механизм нуждается в преобразовании. Правительство же, вместо этого, только усиливается разрушить учреждения, которые способны были бы облегчить это преобразование. Русское общество все более и более укрепляется в убеждении, что такое обширное государство, как наше, с его сложной социальной жизнью, не может быть управляемо исключительно чиновниками. Земские собрания с каждым годом образовывают все большее число людей, способных к политической деятельности, а между тем эти собрания систематически притесняются. Их постановления повергаются цензуре губернатора, их право устанавливать налоги для покрытия собственных расходов стеснено, они заседают под председательством предводителей дворянства, дисциплинарная власть которых все увеличивается; право заведывания устроенными ими школами отрицается; на их просьбы и ходатайства не обращают внимания; важные земские вопросы решаются помимо их административными присутствиями, и губернатор уполномочен аттестовать благонадежность избранных населением представителей. Неизбежным последствием этого является опасение, что земские собрания, долженствовавшие быть независимыми органами местного самоуправления, скоро выродятся во второстепенные присутствия местной администрации. Эта система последовательных притеснений все-таки не может подавить стремления общества к независимой политической деятельности, но только внедряет хроническое недовольство и делает из администрации скорее служительницу интересов бюрократии, чем интересам народа»*. В заключении в петиции заявлялось, что «единственное средство вывести страну из ее настоящего положения заключается в созвании независимого собрания из представителей земств и в предложении этому собранию участия в управлении нацией и в выработке необходимых гарантий для прав личности, свободы мысли и слова»**.

______________________

Кеннан, ib., стр. 29-30.
- lb., стр. 39.

______________________

При всех вышеуказанных обстоятельствах, т. е. при том условии, что, с одной стороны, Правительством систематически стеснялась деятельность земства, которое вследствие того стало плохим средством управления, и что, с другой стороны, некоторые земства проявили совершенно определенное стремление добиться участия в центральном управлении, к началу 80-х годов вопрос о дальнейшей судьбе земских учреждений назрел до последней степени и требовал разрешения. Ненормальное положение земства в системе управления сознавалось и чувствовалось всеми* и, если совершенно объективно, без всякой предвзятой мысли взглянуть на все отношения Правительства к земству и земства к Правительству, то нельзя не сказать, что, со своей точки зрения, каждая сторона была права.

______________________

«Мы сами не знаем куда идем», писал еще в 1875 г. в «Дневнике» своем Никитенко. «Мы беспрестанно колеблемся между желанием удержаться в прежней позиции и между необходимостью делать некоторые уступки духу времени и требованиям европейской образованности, которую внутренне проклинаем, как виновницу и оплот всех либеральных тенденций, но которой не можем не признавать уже по одному тому, что многое из нее заимствуем для собственных практических и житейских целей. Мы в какой-то лихорадке, беспрестанно противопоставляем одну меру другой. Не успеешь оглянуться, как мы сегодня уже не там, где были вчера. Еще на каком-нибудь постановлении не высохли и чернила, как на смену ему уже готово другое, разрушающее или подрывающее то, что узаконивалось в первом» (Т. III, стр. 386).

______________________

Если Правительство стесняло деятельность земства, то причина тому заключалась не в нерасположении к земству отдельных администраторов, не в частном характере земских учреждений, как предполагает записка Министра Внутренних Дел, а исключительно в политическом свойстве и значении этих последних. Неуклонное стремление земств к последовательному объединению их деятельности, к земскому собору, ясно показывало, что, без коренного изменения государственного строя, надлежащей постановки, надлежащего развития дать земствам нельзя. Для Правительства было ясно, что, разрешивши взаимные письменные сношения, письменный обмен мнений, нужно будет разрешить местные съезды, после местных допустить общие… словом, сделавши один шаг, другой, делать третий, а затем во всей своей, ничем уже неприкрытой наготе предстанет и тот вопрос, который, на первых же порах был так отчетливо и прямо поставлен Петербургским земством — вопрос о земском соборе.

Но с другой стороны, со своей точки зрения, несомненно право было и земство. Разрозненное, стесненное в своей деятельности, постоянно встречающее недоверчивое к себе отношение центральных и местных властей, не имеющее своих исполнительных органов и прочной связи с местностью, оно не могло успешно функционировать. Для успеха дела, для правильного, здорового роста ему необходимо было пустить глубокие корни в местности и приобрести крепкую связь с центральным управлением, ему нужны были и основная ячейка самоуправления, и местные съезды, и участие в законодательной деятельности, которая так тесно, так неразрывно связана с деятельностью местного. Сами условия жизни, условия принятой системы местного управления наталкивали земцев на мысль о необходимости большего единодушия в мерах, принимаемых отдельными земствами, а также большей поддержки их деятельности правительственными органами. Для земцев все более и более становилось ясным, что невозможно ограничивать сферу народного представительства границами отдельных губерний и что соглашение между земствами необходимо не в одних только делах, касающихся починки пограничных мостов, чистки дворов, эпидемий и т. п.

ВОПРОС О ПРЕОБРАЗОВАНИИ ЗЕМСТВ К НАЧАЛУ 80-х ГОДОВ. «НОВАЯ ЭРА»

Таким образом, к началу 80-х годов вопрос о ненормальном положении земства, о несоответствии между ним и строем государственного управления стал ребром. И в то время многие, конечно, затемняли его разного рода фразами и софизмами, но по существу дело было вполне ясно. Перед Правительством стояла дилемма: или дать правильную постановку земским учреждениям, дать им дальнейшее развитие и, таким образом, уступая требованиям земств, открыто вступить на путь конституционализма, или, охраняя основы Самодержавия, окончательно подавить всякую самостоятельность и самодеятельность земских учреждений и дать решительный перевес началу правительственному над началом выборным, земским.

Граф Лорис-Меликов, по-видимому, решил осторожно испытать первый путь, если только не имел в виду обойти дилемму. По крайней мере, та программа, которую заявил бывший Министр Внутренних Дел в его беседе с редакторами петербургских периодических изданий, заключалась в том, чтобы «дать земству и другим общественным и сословным учреждениям возможность вполне воспользоваться теми правами, которые дарованы им законом, стараясь при этом облегчить их деятельность в тех случаях, когда на опыте в том или другом отделе предоставленной им законом деятельности окажется недостаток полномочий, необходимость для правильного ведения дела и экономического улучшения местностей… привести к единообразию полицию и поставить ее в гармонию с новыми учреждениями, чтобы в ней не было более возможности проявляться разным уклонениям от закона, существовавшим доселе, дать провинциальным учреждениям большую самостоятельность в разрешении подведомых им дел; дознать желания, нужды, состояние населения, обратив при этом внимание и на его экономическое положение»*.

______________________

«Земство» за 1881 г., № 1, стр. 7.

______________________

Чрез его собеседников — для того они и были приглашены — программа Министра оповещена была «urbi et orbi». В сущности она не обещала ничего определенного. Всякий мог вычитать из нее что угодно, т. е. и все, и ничего. Прав был по-своему один из подпольных листков того времени, выразившись об этой программе, что в ней одновременно мелькает «лисий хвост» и стучит зубами «волчья пасть». Такая выходка по адресу программы и ее автора тем понятнее, что, сообщая ее представителям печати, граф настойчиво рекомендовал им «не смущать и не волновать напрасно общественные умы своими мечтательными иллюзиями»*. Тем не менее, земства и русское общество поняли, что дать земствам «возможность вполне пользоваться теми правами, которые дарованы им законом» и «облегчить их деятельность» — это значит взять новый курс, который постепенно сам собой, хотя бы и зигзагами, приведет к конституции. Земства усилили свою агитацию. «Земским Союзом», на съезде 1880 г., «решена была необходимость добиться центрального народного представительства при непременном условии одной палаты и всеобщего голосования** т. е. на началах самой широкой демократии; решено было начать подачу петиций о расширении прав земства, о допущении его к участию в центральном управлении». И действительно, петиции посылались от земств в изобилии, в разных видах и формах и по самым разнообразным поводам, причем необходимо отметить, что, «выражая свое сочувствие новому направлению правительственной политики, земские представители обнаружили большую умеренность»***.

______________________

No.,№ 2, стр. 15.
- Докладная записка М-ра Вн. Дел; «Общее Дело», № 54, стр. 8.
  - «Мнения земских собраний о современном положении России» (Berlin, 1883 г.).

______________________

«Земство верило и сочувствовало Правительству и как бы боялось забегать вперед, обращаться к нему с чрезмерными просьбами»*. Такая осторожность выразилась особенно рельефно в следующем факте. В продовольственную комиссию Новгородского земства одним из гласных была внесена записка о причинах современного экономического положения и средствах к его улучшению". В записке этой автор ее проектировал широкое развитие земских учреждений и указывал, что реформы для того, чтобы получить надлежащую крепость и принести желанные плоды, должны соответствовать нуждам страны и большинства населения, а для того, чтобы познакомиться с желаниями и нуждами большинства, Правительству необходимо выслушать голос народа, дать ему возможность и средства свободно высказываться". Несмотря на такую довольно туманную формулировку вопроса, комиссия не признала возможным рассматривать записку, и сам автор не настаивал на ее обсуждении. «Полагаю», говорил он в собрании, «что комиссия имела к тому некоторые основания, так как спрос о том, какие меры следует принять, завел бы нас слишком далеко»**. Свою петицию Новгородское земство наложило в весьма осторожной форме — оно лишь заявило, что «государственные мероприятия последнего времени, отразившиеся, между прочим, на большей свободе печати, дают надежду, что и по отношению к земским учреждениям, являющимся истинными представителями народных нужд, будет предоставлено более простора в выражении их желаний». В тех же почти выражениях высказывало свои пожелания и Курское земство. «В настоящее время», говорило оно в лице председателя своей управы, «когда Правительство предполагает более серьезно отнестись к пользам и нуждам земских учреждений и внимательно выслушать голос земства по вопросам экономическим и сельскохозяйственным, нуждающимся в коренных и безотлагательных реформах… в настоящее переходное время Правительству нужна наша помощь, и мы сделаем все, чтобы помочь ему советом, делом и нашими материальными средствами, прося его, со своей стороны, помочь нам исполнить наши предначертания и намерения и беспрепятственно, без колебаний, санкционировать их своим авторитетом и своею законодательною властью». Самарское земство заявляло, что «самые реформы лишь тогда вполне достигнут своей цели, когда они не будут более являться продуктами только теоретических выводов и обобщений, а при активном участии в их выработке и применении общественных представителей, по примеру крестьянской реформы, будут служить верным выражением народных нужд и мыслей». Тульское земство ходатайствовало о скорейшем осуществлении податной реформы и особенно о том, чтобы составленные по этому предмету предположения были переданы на предварительное обсуждение чрезвычайных губернских собраний" и т. п.

______________________

lb, стр. 33.
- Стенографический отчет XVI Новгор. губерн. собр., стр. 198.

______________________

Свое горячее сочувствие новому направлению политики представители местного самоуправления старались, по-видимому, выразить не столько в заявлении ходатайств, сколько в приветственных адресах, обращенных земскими собраниями к графу Лорис-Меликову, в избрании его многими городскими думами в почетные граждане. «В короткое время Ваше Сиятельство сумели оправдать доверие Государя, и многие из надежд общества» — писало, например, в телеграмме от 19 декабря 1880 г. Тверское губернское собрание графу Лорис-Меликову: «Вы внесли прямоту и доброжелательность в отношения между властью и народом; Вы мудро признали законные нужды и желания общества, не делая народ ответственным за безумства отдельных людей (террористов). Тверское губернское собрание считает своею священною обязанностью выразить Вашему Сиятельству самую искреннюю я глубокую благодарность за то, что Вами уже сделано, и за ту великую мысль, которая оживляет Русскую землю, разгоняя все недоразумения между властью и народом». В заключение своей телеграммы земство выражало уверенность, что «прискорбное прошлое не воротится, что для дорогого нам всем отечества открывается счастливое будущее»*.

______________________

«Земство» за 1881 г., № 6, стр. 12.

______________________

Ожидания земств, которые, наученные предшествующим опытом, не решались ставить прямо вопроса о земском выборе, — не оказались тщетными. Граф Лорис-Меликов пошел навстречу их желаниям.

Для выполнения заявленной программы, для того, чтобы «дознать желания, нужды и состояние населения», были назначены сенаторские ревизии; в инструкции, данной ревизующим сенаторам, вопрос о расширении деятельности земств был поставлен весьма ясно и определенно. Указывают, значится в инструкции, как на причину неуспеха деятельности земств, на недостаточность их состава в качественном отношении, на несочувствие к земству правительственных лиц и учреждений, на ограниченность их круга деятельности, на затруднения, какие встречает оно по предметам, которые бы требовали соглашения земств соседних уездов или губерний, на стеснения в гласности, на недостаток средств. Степень правильности этих указаний требует тщательной поверки. Такая поверка, поясняет инструкция, может установить, не зависит ли недостаточность личного состава земств от существующего порядка земского представительства и производства выборов; нельзя ли расширить участие земств в решении дел, касающихся местных хозяйственных потребностей; может ли быть изыскана удобная форма для совместных суждений земств разных губерний по таким вопросам, которые бы требовали совокупных мер; не должна ли быть допущена большая гласность в опубликовании журналов земских собраний и тому подобное. Особому вниманию ревизующих сенаторов поручался также и вопрос об организации мелкой земской единицы — о всесословной волости.

Не дожидаясь затем ответов ревизующих сенаторов, до «тщательной проверки» ими всех намеченных вопросов, граф Лорис-Меликов приступил и к практическому разрешению этих вопросов. «Совместные суждения земств разных губерний по таким делам, которые требуют совокупного рассмотрения», становятся уже официально разрешенными*. Правительство не только не опасается более объединения земской деятельности, участия земств в законодательных работах, связи их с крестьянскими учреждениями, но наоборот — само идет навстречу всем этим заветным желаниям земств. В конце 1880 г. земские собрания призваны были к обсуждению «возникших по разным губерниям вопросов и предположений об изменении некоторых Положений 27 июня 1874 г.», об устройстве местных учреждений по крестьянским делам. Мера эта была вызвана тем соображением, что «для вполне правильного обсуждения каждого ходатайства об изменении отдельных постановлений, поступившего лишь из нескольких губерний, необходимо собрать и из других губерний отзыв по оному подлежащих учреждений, т. е. как губернских по крестьянским делам присутствий, так и местных земств».

______________________

Так, на 5 февраля 1881 г. был разрешен съезд представителей земств всех губерний Харьковского генерал-губернаторства для изыскания способов борьбы с дифтеритом. На 28 февраля того же года был разрешен в Одессе съезд представителей земств 7 губерний и области Войска Донского по вопросу о хлебном жуке (см. «Земство» за 1881 г., №№ 8 и 15).

______________________

По собственному свидетельству графа Лорис-Меликова, Правительством было проявлено «усиленное внимание к местным земским нуждам в широком объеме, выразившееся в удовлетворении некоторых ходатайств, оставлявшихся прежде без движения»*. Особенно Правительство стремилось удовлетворить желания земств в деле народного образования. Нелюбимый земцами Министр Народного Просвещения граф Толстой, которого они считали личным врагом земства** и которому, главным образом, приписывали все стеснения земств в деятельности его по народному образованию, был удален. Из личных объяснений с его преемником земские представители вынесли убеждение, «что ходатайства земств по школьному делу, до тех пор оставлявшиеся без последствий, будут внимательно выслушаны и приняты в соображение»***. После этого Тверское земство немедленно же поспешило заявить новому Управляющему Министерством Народного Просвещения, что оно «вполне уверено в установлении отныне искренних и доброжелательных отношений между Министерством Народного Просвещения и земством и с доверием смотрит на будущее народной школы»****.

______________________

Всеподданнейший Доклад Министра Внутренних Дел от 28 января 1881 г.
- См., напр., Кошелев. «Что же теперь делать», август 1882 г., стр. 2-3. Драгоманов. Либерализм и земство, стр. 25 и др.
  - «Земство» за 1881 г., № 40, стр. 1.
    - Протоколы заседаний Тверского губерн. земск. собр. 1880 г., стр. 251.

______________________

Небезынтересно отметить, что с изменением отношений к земству центрального Правительства «обычные пререкания» между земством и местными органами администрации также существенно изменяют свой характер. После того, как в течение 16 лет всякие попытки земства выйти из сферы местных дел и коснуться вопросов государственного хозяйства вызывали усиленные протесты представителей местной власти, — в 1881 г., напр., черниговский губернатор, при открытии очередного земского собрания (12 января), сам заявлял, что «Правительству ныне более, чем когда-либо, нужен консультативный голос земства по многим отраслям государственного хозяйства».

«Новое направление политики отразилось на всем ходе нашей внутренней жизни», — писала 7 января 1881 г. газета «Земство». «Во всеуслышание стала высказываться мысль о необходимости крупных реформ, о предоставлении обществу более широкого участия в государственном управлении, о своевременности венчания здания. Хотя, по заявлению нового Министра Внутренних Дел, осуществление мечтательных иллюзий печати о привлечении общества к участию в законодательстве и управлении, в виде ли представительных собраний европейских, в виде ли бывших наших древних земских соборов, не входит в ближайшую правительственную программу, тем не менее, идеи эти все более распространяются в обществе, все более крепнет надежда, что за предоставлением должной силы новым учреждениям, уже существующим, за приведением в сообразность и гармонию с последними учреждениями старого порядка, словом, за упорядочением управления местного, и весь государственный строй подвергнется преобразованию»*.

______________________

«Земство» за 1881 г., № 6, стр. 2.

______________________

Уступая общественному течению, граф Лорис-Меликов остановился на мысли сделать следующий, уже весьма крупный шаг, хотя все же далеко не определенный, — решил привлечь выборных от земств и городов к участию в законодательной деятельности. Слухи о конституции усилились.

По словам Кошелева, граф, в личной с ним беседе осенью 1880 г., высказал, что «на созвание Земской Думы он никак не надеялся получить соизволение Государя, но он имел в виду собрать общую, довольно многочисленную комиссию из выборных от земств, а где таковые еще не образованы, из лиц, приглашенных Правительством»*.

______________________

Записки Александра Ивановича Кошелева (1812—1883 гг.), Berlin, 1884 г., стр. 253.

______________________

В начале 1881 г. граф Лорис-Меликов приступил к осуществлению своего предположения: 28 января вошел со всеподданнейшим докладом об образовании указанной комиссии. В докладе прежде всего он свидетельствовал пред Государем Императором, что первые шаги по предначертанному Высочайшею волею пути к возможному удовлетворению законных потребностей и нужд населения принесли уже заметную пользу, ибо «постепенное возвращение государственной жизни к правильному ее течению удовлетворяет в значительной степени внутренним стремлениям благомыслящей части общества и укрепляет временно поколебленное доверие населения к силе и прочности правительственной власти в России». Общество, заявляет далее бывший Министр Внутренних Дел, готово служить всеми своими силами для завершения великого дела государственных реформ, предпринятых с первых же дней восшествия Его Императорского Величества на Прародительский Престол, и этим его настроением, в видах прочнейшего установления порядка, необходимо воспользоваться. Для окончания реформ и для разрешения стоящих на очереди вопросов необходимо весь тот материал, который имеется в центральных ведомствах, и все те данные, которые будут собраны на местах ревизующими сенаторами, подвергнуть разработке, но такая разработка будет недостаточна без практических указаний людей, близко знакомых с местными условиями и потребностями. Поэтому призвание общества к участию в разработке необходимых для настоящего времени мероприятий есть именно то средство, которое и полезно и необходимо для дальнейшей борьбы с крамолою. Существенно важным и подлежащим зрелому обсуждению представляется при этом лишь способ осуществления этой мысли. Обращаясь затем к изысканию этого способа, Министр Внутренних Дел выражал уверенность, что «для России немыслима никакая организация народного представительства в формах, заимствованных с Запада; формы эти не только чужды русскому народу, но могли бы даже поколебать все основные его политические воззрения и внести в них полную смуту, последствия коей трудно и предвидеть. Равным образом, представляется далеко не своевременным и высказываемое некоторыми приверженцами старинных форм Российского государства предложение о пользе образования у нас Земской Думы или Земского Собора. Наше время настолько удалилось от периода называемой старинной формы представительства, по изменившимся понятиям и взаимным отношениям составных частей Русского государства и современному географическому его очертанию, что простое воссоздание древнего представительства являлось бы трудно осуществимым и, во всяком случае, опасным опытом возвращения к прошедшему». «При таком воззрении на высказываемые в среде некоторой части общества мнения о необходимости прибегнуть к представительным формам для поддержания порядка в России и признавая, что мнения эти составляют лишь выражение созревшей потребности служить общественному делу», говорилось далее в докладе, «наиболее практическим способом было бы дать законный исход этой потребности в порядке, уже испытанном по мудрым указаниям Вашего Императорского Величества при разработке крестьянской реформы; порядок этот следует, конечно, применить к потребностям и задачам настоящей минуты». В заключение доклад проектировал, чтобы материалы, добытые сенаторскими ревизиями, вместе с теми, какие находятся в Министерствах, сгруппированные «по однородным предметам» и приведенные в тот порядок, какой подлежащий Министр найдет лучшим, были подвергнуты рассмотрению и обсуждению особых подготовительных комиссий, образованных Правительством, по собственному его выбору и назначению из чиновников различных ведомств, а также из «приглашенных с Высочайшего соизволения сведущих и благонадежных служащих и не служащих лиц, известных своими специальными трудами в науке или опытностью по разным отраслям государственного управления и народной жизни». Этим правительственным комиссиям предполагалось поручить "составление законопроектов в тех пределах, кои будут указаны Высшею волею. Разработанные проекты должны были поступать затем на обсуждение «Общей Комиссии под председательством лица, непосредственно избранного Высочайшею властью». Эта-то Комиссия и должна была явиться собственно тем учреждением, посредством которого предполагалось осуществить «обращение к содействию общественных сил».

Общая Комиссия должна была состоять: 1) из председателей и членов подготовительных комиссий, 2) из лиц, выбранных не только из числа гласных, но из кого угодно губернскими земствами, а также думами значительных городов, и 3) из назначенных особым порядком членов от тех местностей, в коих положение о земских учреждениях не действует*.

______________________

Всеподданнейший доклад графа Лорис-Меликова был по Высочайшему повелению рассмотрен в Особом Совещании, которое одобрило основную мысль его «относительно пользы и своевременности привлечения местных деятелей к совещательному участию в изготовлении центральными учреждениями законопроектов по тем вопросам, которые признаны будут Его Величеством подлежащими разрешению в видах развития и усовершенствования Высочайше предначертанных преобразований».

В проектированную графом Лорис-Меликовым организацию подготовительных и общей комиссий Совещание внесло лишь детальные, не меняющие общего смысла предложенной меры, поправки. Заключение Совещания 17 февраля 1881 года получило Высочайшее утверждение, и графом Лорис-Меликовым представлен был Его Императорскому Величеству проект правительственного сообщения, одобренный Его Величеством и возвращенный графу утром 1 марта.

______________________

Деятельность Комиссии предполагалась исключительно совещательною, учреждением ее не изменялся существующий порядок возбуждения законодательных вопросов, законопроекты, ею рассмотренные, должны были вноситься законным порядком в Государственный Совет подлежащими Министрами с их заключением, Государственному Совету предоставлено было изменить постановления Комиссии, и над всем стояло, конечно, решающее слово Государя Императора.

Несомненно, что учреждение такой, чисто совещательной, не имеющей даже права законодательного почина и только устанавливающей столь необходимую для земств более тесную связь их с центральным управлением, — Комиссии не создавало еще конституции. Но едва ли можно отрицать, что в то же время учреждение названной Комиссии уже вводило выборное представительство в систему законодательных учреждений и было вторым шагом от того первого, о котором говорил в 1863 г. гр. Валуев, что он не мог быть последним. В действительном значении этого нового шага и того пути, на который вступало Правительство, в ту пору никто, кажется, не сомневался. Все понимали, что раз Правительство решило завершить земскую реформу, то, значит, оно решило дать конституцию; было довольно ясно, что, следуя в принятом направлении, смешанную форму Общей Комиссии, образованной по образцу комиссии крестьянской, необходимо будет последовательно заменить другой еще более «испытанной формой» — формой земских собраний, что такое соединенное земское собрание явится ничем иным, как прусским (тоже в начале совещательным) соединенным ландагом 1848 г. и что, может быть, не так скоро, как этот последний, — но, бесспорно, собрание это потребует властного участия земских людей в законодательстве и в конце концов его получит*.

______________________

«Полезность многостороннего обсуждения законодательных проектов», замечает Мол, «не может быть достигнута в абсолютной монархии созданием представительства, имеющего только совещательный голос. С одной стороны, такое учреждение само по себе не вполне достигало бы цели; с другой же — это был бы опасный первый шаг к ограничению. Многостороннее обсуждение законодательных проектов, достигаемое посредством содействия народных представителей, может быть достигнуто здесь только посредством создания многочисленного и различным образом замещаемого государственного совета и посредством выслушивания мнения специалистов» (Mohl. Encyklopadie der Staatswissenschaften, Aufl, S. 650).

______________________

«Сам граф Лорис-Меликов», говорит автор брошюры «Конституция гр. Лорис-Меликова», «не заблуждался насчет недостаточности тех уступок, какие в этом акте Правительство делало общественному мнению; он не смотрел на предложенную им реформу, как на нечто окончательное, видел в ней только первый шаг к сближению высшей администрации с представителями от земства. Он надеялся, что взаимное доверие несомненно доследует от такого сближения, что сам Государь убедится в той поддержке, какую в деле успокоения умов и внутренней реформы готова оказать ему так глубоко преданная Престолу русская земля»*.

______________________

Автор этой, изданной в Лондоне Фондом Вольной Русской Прессы брошюры, по-видимому, лицо весьма близкое к гр. Лорис-Меликову, ибо, по его заявлению, оглашаемые им секретные документы переданы были ему самим графом для напечатания после его смерти. Изложив приведенный взгляд бывшего Министра на значение проектированной им меры, автор брошюры комментирует его следующим своим замечанием: «Мы не скроем, что в наших глазах предложенная мера не вполне отвечала даже тем скромным целям, какие имелись в виду при ее проведении. Нам кажется, что тот путь, на который, по-видимому, готово было вступить Правительство, подымая в инструкции ревизующим сенаторам вопрос о соглашении земств, был несравненно правильнее и целесообразнее, что, стоя на том пути, всего естественнее было предложить созыв специальных делегатов от уездных земских собраний, хотя бы с совещательным голосом. Эти избранные уездами представители в большей мере, чем назначенные губернскими земствами нотабли, могли бы удостоверить перед Государем потребности и нужды их края и столковаться между собою о практических мерах к их удовлетворению» (стр. 20).

______________________

По словам Леруа-Болье, и в эпоху 1881 г. Государь продолжал держаться того же взгляда, который был высказан Им в 1863 г. в разговоре с Н. А. Милютиным, — «лично Он не дорожил абсолютною властью, но не считал себя призванным водворять конституционную эру в России»… «Господа», сказал Он на одном из совещаний со своими Министрами (по ознакомлении с проектом гр. Лорис-Меликова), «нам предлагают не что иное, как собрание нотаблей Людовика XVI. Не забывайте последствий… тем не менее, если вы считаете это полезным для страны, Я не буду противиться»*. Такое же указание имеется и в составленной на основании весьма компетентных источников книге Victor Laferte, «Alexandre II. Details intimes sur sa vie et sa mort»**. Кеннан же утверждает даже, что указ о созыве Комиссии был подписан Государем и передан утром 1 марта 1881 г. гр. Лорис-Меликову только по прочтении произведшей на Его Величество впечатление вышеприведенной петиции 25 именитых московских граждан, в которой вопрос о конституции был поставлен весьма ясно и определенно***.

______________________

An. Leroy-Beaulieu. Empire des Tsars, t. II, p. 609—610.
- Автор рассказывает, что по прочтении доклада гр. Лорис-Меликова Император сказал: «Да ведь это etats generaux».
  - Кеннан, ib., стр. 40.

______________________

Итак, можно почти с полной уверенностью сказать, что в эпоху 1881 г. ни для кого не было тайной или истиной, требующей доказательств, что дальнейшее правильное развитие земской реформы 1864 г. есть неизбежный путь к конституции. Но нельзя не отметить, что даже в ту пору, когда, по-видимому, Правительство уже готово было вступить на этот путь, граф Лорис-Меликов как бы боялся прямо взглянуть на дело, боялся вполне точно определить свою программу, а продолжал — в другом, правда, направлении — прежнюю уклончивую политику, которая по отношению к земским учреждениям была принята еще графом Валуевым.

Как справедливо было замечено и в тогдашней легальной печати, самая программа, заявленная гр. Лорис-Меликовым, отличалась большой неопределенностью*. Эта неопределенность видна и во всех дальнейших действиях и словах графа. С одной стороны, он заявляет, что Самодержавие «разобщено с населением», что «на поддержку общества он смотрит как на главную силу, могущую содействовать власти в возобновлении правильного течения государственной жизни». «Не торопите нас, не будьте взыскательны», объяснял он Кошелеву и другим земцам; «дайте нам время осмотреться, и тогда без вашего содействия мы ее обойдемся». Далее, в разговорах с тем же Кошелевым, говорил о Земском Соборе, на созвание которого не надеялся лишь получить согласие Императора. Наконец, сам он «не заблуждался насчет недостаточности уступок», им предположенных; на проектированную реформу «не смотрел как на нечто окончательное, а видел в ней только первый шаг» и т. д. В то же время, с другой стороны, граф заявлял представителям печати, что, «с точки зрения ближайших задач Правительства» (дальнейшие оставлялись под сомнением), «возбужденные в обществе надежды суть не что иное, как мечтательные иллюзии», потому что он, Министр, «никаких полномочий на это не получал и сам лично в виду ничего подобного не имеет»; а во всеподданнейшем докладе Государю Императору категорически заявлял, что Земский Собор был бы «опасным опытом возвращения к прошедшему», а «формы народного представительства, заимствованные с Запада, не только чужды русскому народу, но могли бы даже поколебать все основные его политические воззрения и внести в них полную смуту, последствия коей трудно и предвидеть». Наряду с этим, граф в том же докладе уверял Его Величество, что проектируемая им мера никакого значения в смысле ограничения Самодержавия иметь не будет, ибо не имеет ничего общего с западными конституционными формами. Вообще, по справедливому замечанию Л. Тихомирова, самый доклад этот отличается замечательно запутанной формой**.

______________________

«Земство», № 3 за 1881 г.
- Тихомиров. Конституционалисты в эпоху 1881 года, стр. 83.

______________________

Всеми подобными противоречивыми заявлениями, всей своей так называемой «политикой умиротворения», а вернее, все той же старой политикой «примирения», бывший Министр Внутренних Дел, несомненно, в либеральной части общества пробуждал надежды большие, чем те, которые он мог бы и намерен был удовлетворить, и в то же время возбуждал недоверие в партии консервативной, пред которой скрывал свои действительные предположения и которая придавала поэтому его мероприятиям значение гораздо большее, чем они в действительности имели, видела в них не уклончивую политику, а даже прямую «революцию». Если не считать деятельности анархистов, против которых собственно нужна была только хорошая полиция, то можно думать, что все то «шатание общественной мысли», о котором так много писал в свое время М. Н. Катков, было результатом именно указанной неопределенной политики Правительства.

ПОЛОЖЕНИЕ ВОПРОСА О ЗЕМСКОЙ РЕФОРМЕ ПОСЛЕ 1 марта 1881 г.

Роковое событие 1 марта немедленно вслед за собой не повлекло существенного изменения во взглядах земцев; наоборот, ходатайства их становятся еще более определенными и более настойчивыми.

Новгородское земство, в мартовской чрезвычайной сессии, «выразило полное свое сочувствие речи Н. Н. Нечаева, который предлагал умолять Государя выслушать свободный голос Русской земли чрез посредство истинных ее представителей и действительных выразителей народных нужд, интересов и задушевных мыслей». Земство следующим образом высказалось в своем адресе: «Мы умоляем дозволить нам стать щитом священной Особы Вашего Величества. Мы умоляем даровать обществу возможность принять участие в борьбе с врагами русского народа и повергаем к стопам Вашего Императорского Величества просьбу выслушать свободный голос русского народа, который уже столько раз давал доказательства своей беспредельной преданности возлюбленному Царю и спасал отечество от постигавших его бедствий»*.

______________________

Сб. постановлений земск. собр. Новгородской губ. за 1881 год, стр. 47.

______________________

В том же смысле были представлены адресы и другими общественными собраниями. Адресы Казанской думы и Казанского земства одинаково выражали одну надежду и одни пожелания — «завершение великого дела обновления государства, начатого Царем-Освободителем». Солигаличское уездное собрание выражало желание, чтобы «новое царствование было продолжением великих реформ предшествовавшего»; Тверское губернское собрание, в своем адресе, указывало, что «когда беда поражала отечество, — в непосредственном единении земских людей и Верховной Власти русский Царь и народ всегда приобретали могучую, неодолимую силу». «Царь и народ», — говорило Рязанское земство, — «издревле составляли одно; Августейший Ваш Родитель еще более объединил и оживил Русскую землю. Соберите нас вокруг себя, а мы всегда готовы, по Вашему велению, делить с Вами и труды, и опасности. Верьте, Государь, нашей безграничной Вам преданности, и враги спокойствия, блага, могущества и славы России исчезнут с лица земли».

В других земских собраниях агитация в пользу Земского Собора также шла весьма усиленно, но адресов не представляли. Так, в Таврическом земстве председатель губернской управы В. К. Винберг с некоторыми другими гласными предлагал подачу адреса о созыве народных представителей от всей земли русской, но это предложение было отклонено не потому, чтобы собрание было не согласно с ним по существу, а потому, что оно находило подачу адреса несвоевременной и присоединилось к мнению гласного Щербаня, который просил оказать «кредит (общества правительству) не долгосрочный»*.

______________________

Речь г. Щербаня, с которой согласилось собрание, весьма характерна: «Я искренно и глубоко убежден», говорил оратор, «в необходимости предлагаемых (В. К. Винбергом) государственных начал, в их пользу; полагаю, и не я один, а все члены нашего собрания, вместе со всеми спокойно-рассудительными людьми». Но оратор полагал, что неуместно «адресное давление, когда правительство занято ориентированием в борьбе с подпольною крамолою, когда Глава его удручен сыновнею скорбью, в миллион раз тягчайшею нашей скорби». По мнению оппонента, «это было бы политически и всячески бестактно». Он находил несвоевременным и неуместным — «забегать вперед, как бы подгонять правительство, тем более, что кредит (общества правительству) предвидится не долгосрочный: в газетах было напечатано и опровержения не последовало, что покойный Государь, за несколько дней до своей мученической кончины, уже готовил проект призыва представителей земства, а там, где его нет, представителей по особому законоположению, для обсуждения вопроса об участии общества в предметах государственного правления. Смеем ли мы иметь сомнение, тем более сомнения — о судьбе этого завета в руках Преемника Преобразователя России».

______________________

Еще в более резкой форме вопрос о Земском Соборе был поставлен в Самарском земстве. Здесь председателем собрания было внесено предложение о составлении всеподданнейшего адреса с выражением соболезнования по поводу совершившегося события и поздравлением по случаю восшествия на Престол. Предложение вызвало оживленные прения. Гласный Жданов находил данный момент весьма неудобным для подобного адреса. «Мы», сказал он, «в течение этих последних лет послали пять адресов, но все они ни к чему не послужили и ничего в действительности не выражали, ибо все то, что было и есть у нас на душе, оставалось и остается не высказанным». Гласный Наумов тоже воспротивился предложению председателя, говоря, что «слов нет, достойных выразить все, что у нас на душе. Мы не знаем, что нас ждет. К чему пустая формальность… Лучше молчать». Все собрание, исключая трех человек, отклонило предложение об адресе, но вопрос этим не кончился. В том же заседании, по поводу доклада управы "о расширении прав земства в деле принятия мер против эпидемий, гласный Жданов заявил, что «находит ходатайство земства по данному вопросу несвоевременным ввиду событий последнего времени; если же ходатайствовать о чем, то не о таких мелочах; пора прямо высказать, что желательно расширение прав земства не по какому-либо отдельному предмету, входящему в область его ведения, а расширение прав народа и участие его, в лице своих представителей, в самоуправлении всей страны». «Мы не для того», продолжал он, «только что приняли присягу, чтобы сейчас обманывать и говорить не то, что думаем и желаем». В дальнейшем прения были прекращены председателем…

Но если событие 1 марта не имело влияния на конституционные стремления земств, то в русском обществе оно, бесспорно, вызвало бурю сомнений и опять выдвинуло решенный или, по крайней мере, казавшийся обществу решенным вопрос «куда и как идти».

Печать консервативная, с М. Н. Катковым во главе, требовала укрепления устоев Самодержавия, твердого Правительства и твердых мер. «Регулирующее действие власти, которое твердый государственный порядок оказывает на умы, дисциплинируя их, нигде не чувствуется», писали «Московские Ведомости»: «Люди в разброде и обращаются в стадо… Нас предостерегают от революции, но надо же сказать правду: мы уже в революции, искусственной и поддельной, но тем не менее, в революции».

За укрепление Самодержавия стояли и славянофилы. «Нечего себя обманывать», говорил 23 марта 1881 г. в «Славянском Обществе» И. С. Аксаков: «Мы подошли к самому краю бездны. Еще шаг в том направлении, в котором с таким преступным легкомыслием мы двигались до сих пор, и кровавый хаос»*. Всю ответственность за роковое событие славянофилы возлагали на ту часть общества, которая увлекается идеями ложного западного либерализма и, в частности, на петербургскую бюрократию. «Пора домой», говорили они и как свою политическую программу выставляли сохранение и укрепление Самодержавия при широком развитии местного самоуправления. «Самоуправляющаяся местно Земля с Самодержавным Царем во главе — вот русский политический идеал»**.

______________________

Аксаков. Соч., т. V, стр. 26.
- Аксаков. Соч., т. V, стр. 57.

______________________

Либеральная часть общества, в лице органов либеральной прессы, продолжала, правда, указывать на путь конституционализма*, но событие 1 марта, по-видимому, и в ней вызвало реакцию и поколебало уверенность в возможности скорого осуществления ее идеалов. Это новое течение в ее взглядах всего лучше выразилось в трех документах, пущенных в обращение как докладные записки, поданные будто бы гр. Лорис-Меликову маркизом Велепольским, проф. Чичериным и проф. Градовским**.

______________________

«Воля Всевышнего совершилась», писал «Порядок», «теперь остается только опираться пред несокрушимою волей Провидения и, не вступая с нею в тщетную борьбу, посвятить все заботы, чтобы положить прочное основание для будущего. Не о реакции пагубной надо говорить теперь… Государь! Суровые меры стеснения доказали свою непригодность. Спросите Вашу землю в лице излюбленных людей». «Надо», писала «Страна», «чтобы основные черты внутренних политических мер внушались представителями русской земли и потому лежали на их ответственности. А личность Русского Царя пусть служит впредь только вполне симпатичным символом нашего национального единства» («Страна», № 36). «Голос», со своей стороны, указывал на необходимость приступить к продолжению остановленных крамолою реформ, призвав к содействию общественные силы (№ 36) и др.
- Подлинность авторства этих записок, как вообще всяких документов заграничной прессы, не может быть, конечно, установлена достоверно. Во всяком случае, авторы записок далеко не заурядные сочинители подпольных листков или даже обыкновенные сотрудники органов разрешенной печати.

______________________

Все три записки указывают на необходимость сохранения и укрепления Самодержавия; две из них рекомендуют даже репрессивные меры, но, параллельно с этим, стараются доказать всю целесообразность развития начал децентрализации и местного самоуправления, существенную пользу для самой верховной власти даже при законодательных работах в той или другой форме прислушиваться к мнению представителей общества*.

______________________

Член Комитета Фонда Вольной Русской Прессы Волховский в своей брошюре «Чему учит конституция гр. Лорис-Меликова» по поводу всех трех означенных записок замечает, что они представляют собою остроумные попытки перевести Монарха через заветную черту так, что сам Он этого нисколько не заметил (стр. 19-20).

______________________

Записка под именем маркиза Велепольского от 6 марта 1881 г., написанная на французском языке, начинается указанием, что внутренняя политика последних лет, политика, состоявшая больше в приспособлении к обстоятельствам, нежели в проведении монархических принципов, отличалась отсутствием гармонии и последовательности. «История всех заговоров», продолжает далее записка, «как старинных, так и недавних, доказывает, что острые припадки болезни — неудержимое влечение к конституционным вольностям — проявляются по преимуществу в некоторых частях Империи. В виду этого можно сказать, что одна из главнейших опасностей лежит в современной централизации.

Эта централизация содействует заразе, перенося ее зародыши в свободные от нее провинции. Общество местностей, еще не задетых или тронутых в меньшей мере, чувствуя себя политически приниженным, не в силах противопоставить достаточного сопротивления революционным теориям господствующей национальности. Таким образом, представляются одновременно две необходимости: надо, во-первых, остановить распространение этой болезни путем децентрализации, даруя провинциям самоуправление; необходимо, с другой стороны, эмпирическое лечение болезни всюду, где она выступает в остром виде… необходимо нанести скорые и сильные удары (a faut frapper vite et fort)». Высказываясь таким образом за территориальное расширение местного самоуправления, т. е., иначе говоря, за распространение действия земских учреждений на Польшу и Западный край, записка не открывает, однако, что в будущем, при последовательном развитии начал, ею рекомендуемых, придется придти к конституции: «Неограниченность Верховной Власти», говорится далее, «можно сохранить до того момента, когда различные народности Империи почувствуют солидарность и вступят во взаимное равновесие, благодаря практике свободных учреждений в пределах соответствующих областей и провинций.

Только тогда они способны будут трудиться с успехом в стенах центрального парламента над развитием благосостояния всей Империи».

Записка, приписываемая проф. Чичерину, подходит к вопросу с другой стороны, посредством иного приема. Она начинает с порицания тех, кто высказывается за созвание народного представительства. «Те, которые вслед за катастрофой заговорили о свободных учреждениях, забыли, что власти необходимо прежде всего показать свою энергию, доказать, что она не свернула своего знамени перед угрозою. Монархический порядок совместен со свободными учреждениями лишь тогда, когда они являются плодом мирного развития, спокойной инициативы самой Верховной Власти… Против организованной революции должна стоять крепкая правительственная власть; организации можно противопоставить только организацию. Именно ее-то и нет в нынешнем государственном управлении; в нем нет ни единства руководящей мысли, ни единства действий… При таком отсутствии системы в высшем управлении его частое обращение к земству служит ему малым подспорьем… Никакими циркулярами о взаимном содействии тут помочь нельзя, ибо когда циркуляры создавали единство действий? Единство дается согласием высшей администрации, одинаковостью направления всех министров, которые имеют общую программу и видят в ней свою собственную мысль; но у нас это не только не требуется, но даже считается возможным вверять исполнение политической мысли тем лицам, которые ее не разделяют». Высказавшись, таким образом, за однородность Министерства, записка далее решительно отвергает применимость народного представительства в русской жизни. «В обществе», говорит она, «развилось направление, которое принято называть конституционным. Это слово испугало многих. Понятно, что в отпор этому направлению возникла партия, враждебная всякой перемене, способной будто бы расшатать государственный строй. Указывают на незрелость русского общества, на его неспособность к представительным учреждениям. Если бы дело шло о настоящем народном представительстве, то с этим можно было бы согласиться. Особенно в настоящее время, когда мятежная шайка (едва ли, впрочем, искренно) поставила на своем знамени конституцию, Верховной власти нельзя без ущерба для своего достоинства отвечать на угрозы уступками».

Но отвергнув народное представительство и считая существенно необходимым только однородность Министерства, упомянутая записка приходит в заключение к тому выводу, что «для образования однородного и единого Правительства нужно сближение с обществом… Остается вопрос, в какой форме произойдет это обращение к обществу. Правительство может или вызывать экспертов по выбору земских собраний для рассмотрения отдельных вопросов, или дать выборным лицам участие в законодательных работах Государственного Совета. Очевидно, что для полного переустройства администрации последний способ предпочтительнее. Но если такой шаг был бы признан слишком решительным, то ничто не препятствует начать хотя бы с вызова экспертов по отдельным вопросам, с тем, однако же, чтобы им было предоставлено не давать заключения по отдельным пунктам канцелярских проектов, а вырабатывать эти проекты самим. Но Правительство должно сказать себе заранее, что цель его состоит в образовании в ближайшем будущем такого законодательного органа, который, не стесняя Верховной Власти, давал бы ей возможность узнавать о положении страны не из мертвых донесений, а из живого обмена мыслей администрации и общества. Вызов экспертов может быть только шагом к переустройству Государственного Совета. На этой форме можно остановиться на долгое время».

Таким образом, решительно осудив конституционные стремления земств и либеральной прессы, записка в конце концов приходит ни к чему, как в той же «Конституции графа Лорис-Меликова». Такой вывод ее и нашел себе вполне справедливую оценку в письме, приписываемом графу Милютину, чрез посредство которого она будто бы была подана графу Лорис-Меликову и который будто бы писал о ней этому последнему 18 марта 1881 г. следующее: «Пожалуйста, дочитайте ее до конца, вы увидите, что первая ее половина, заключающая в себе критическую сторону, представляет настоящее наше положение в самом безотрадном виде; тут есть много правды, но также и много такого, с чем вы, конечно, не согласитесь. Но затем автор в конце записки приходит к неожиданному заключению — весьма близкому к вашим же идеям, которые вы намеревались в последнее время провести»*.

______________________

Конституция гр. Лорис-Меликова. Лондон, 1891 г., стр. 24.

______________________

Наконец, еще с большею осторожностью, чем авторы двух предыдущих записок, проводит свою мысль записка с именем проф. Градовского. Автор этой записки решительно высказывается за сохранение Самодержавия, но столь же решительно говорит против системы репрессий с одной стороны и системы частичного улучшения нашего общественного быта с другой. «Правительство», пишет он, «должно изучить причины смут прежде, чем принять решительный шаг в ту или другую сторону. Это необходимо сделать теперь же; время не ждет, и беда надвигается со всех сторон». Со своей стороны, автор изъявляет готовность «всемерно помогать общему делу, высказать правду так, как он ее понимает, но для этого», прибавляет он, «нужна уверенность, что эту правду выслушают». Правда осталась невыясненной, но из отдельных туманных выражений записки можно вывести заключение, что заключалась она в созвании народных представителей «для изучения причин смут».

При всех вышеуказанных условиях в образовавшемся после 1 марта водовороте самых разнообразных мнений, суждений и предположений, пред Правительством снова встал вопрос о дальнейшем направлении его внутренней политики, которая так неразрывно связана с судьбою земских учреждений. Предстояло решить, продолжать ли идти по тому пути, который был намечен гр. Лорис-Меликовым, или избрать какой-либо иной.

6 марта 1881 г. бывший Министр Внутренних Дел представил Его Императорскому Величеству Государю Императору Александру III всеподданнейший доклад о приведении в исполнение одобренной покойным Государем меры, т. е. об образовании при Государственном Совете Комиссии, состоящей из выборных представителей земств, городов и дворянства. Для обсуждения этого доклада Его Величеству благоугодно было на 8 марта созвать особое совещание. Что происходило на этом совещании и к чему оно пришло, достоверно неизвестно: полагаться же на слухи, проникшие в иностранную печать, было бы неосторожно.

МЕРЫ, ПРИНЯТЫЕ ПО ОТНОШЕНИЮ К ЗЕМСТВАМ В ПЕРВОЕ ВРЕМЯ ЦАРСТВОВАНИЯ ИМПЕРАТОРА АЛЕКСАНДРА III. НЕУДАВШАЯСЯ ПОПЫТКА СОЗДАТЬ «САМОУПРАВЛЯЮЩУЮСЯ МЕСТНО ЗЕМЛЮ С САМОДЕРЖАВНЫМ ЦАРЕМ ВО ГЛАВЕ»

Вопрос о дальнейшем направлении нашей внутренней политики оставался некоторое время открытым. Как ни были разнообразны те мнения, которые по этому предмету высказывались, но, в сущности, все они сводились к трем предположениям: а) призвание выборных от земств к участию в законодательной деятельности и вступление таким образом на путь конституционализма; б) самоуправляющаяся местно земля с Самодержавным Царем во главе и в) укрепление начала правительствующего с подавлением начала земского.

По-видимому, Правительство вначале избрало средний путь. Высочайшим Манифестом от 29 апреля 1881 г. была выражена Высочайшая воля утверждать и охранять силу и истину Самодержавной власти для блага народного от всяких на нее поползновений; на пост Министра Внутренних Дел был призван граф Игнатьев.

Немедленно по вступлении в должность новый Министр Внутренних Дел издал циркуляр, в котором излагалась правительственная программа. В программе этой было весьма ясно высказано осуждение бюрократии «за небрежное исполнение своих обязанностей и равнодушие к общему благу», за «корыстное отношение к государственному и общественному достоянию» и затем заявлялось, что Правительство будет «стремиться, при верном всех служении и содействии, к осуществлению на самом деле того, что положено в основу дарованных Монархом (Императором Александром II) учреждений», и что оно «примет безотлагательные меры, чтобы установить правильные способы, которые обеспечивали бы наибольший успех живому участию местных деятелей в деле исполнения Высочайших предначертаний».

О доверии Правительства к земству, о самостоятельной деятельности последнего в тесном единении с органами власти говорил и циркуляр Министра Народного Просвещения Попечителям учебных округов (от 5 мая № 5562). "Директоры и инспекторы народных школ, гласил циркуляр, «как непосредственные агенты Министерства Народного Просвещения, должны являться агентами заботливости правительственной, а не стеснения самодеятельности общественной: сию последнюю они обязаны уважать и поощрять».

Таким образом, Правительство своей задачей ставило, по-видимому, развитие местного самоуправления, но при сохранении и укреплении Самодержавия.

Земства немедленно откликнулись на призыв Правительства; но из первых же их ответов обнаружилось, что «живое участие местных деятелей в деле исполнения Высочайших предначертаний» они понимают совершенно иначе, чем Министерство Внутренних Дел, что, по их мнению, для этого участия прежде всего необходимо привлечение их представителей к законодательной деятельности.

Первыми в этом смысле высказались новгородские земства. Новгородский губернатор, препроводив копию с циркуляра Министра Внутренних Дел в губернскую управу, выражал надежду, что председатель и члены ее не оставят содействовать правительственной власти всеми зависящими от них средствами к осуществлению тех задач, которые указывает циркуляр. Губернская управа, со своей стороны, разослала циркуляр уездным земствам, и ответы этих последних сразу превзошли ожидания губернатора. Из сборника постановлений земских собраний Новгородской губернии за 1881 г. (стр. 23) видно, что Кирилловское, напр., земство, выслушав доклад гласного Ф. М. Арнольда, всецело к нему присоединилось, признав его «вполне обрисовывающим желания и стремления земства на пути искоренения неправды и хищения». Мнение гласного было, по-видимому, весьма энергично, ибо не было разрешено в печать начальником губернии, но некоторое представление о нем можно составить из дебатов, происходивших в Череповецком земстве. Здесь была заслушана записка гласного Н. Ф. Румянцева, автор которой, подробно рассмотрев ход и судьбы реформ царствования Императора Александра И, пришел к следующему заключению: «Созыв выборных от народа, в качестве совещательного органа Самодержавной власти Государя по вопросам законодательным, представляется нам как единый правильный путь, которым нужды страдающих и желающих всей земли могли бы достигать чистыми к Престолу; это — единственный путь, устраняющий те компромиссы, которые погубили результаты Высочайших реформ прошлого царствования, — единственный путь, который способен дать должную гарантию законности и личной свободы верноподданных, единственное средство очистить государственное и общественное управление от хищений, неправды и бездействия, исцелить общество от апатии и совокупными силами всей земли рассеять крамолу».

Земство, вполне разделяя соображения гласного, не нашло, однако, возможным войти в рассмотрение вопроса по существу, ибо полагало, что «откровенное по этому делу мнение может обеспокоить высшее правительство, в последнее время достаточно озабоченное уже тем, чтобы удержать органы печати рядом карательных мер от свободного выражения мнений, без чего все рассуждения о содействии не могут иметь никаких последствий»*.

______________________

Вслед за тем то же Череповецкое собрание, по обсуждении проекта преобразования местных учреждений, единогласно высказало, что разрешение вопросов, возбужденных переустройством местных управлений, — не фантастическое, а основанное на действительных потребностях и бытовых усилиях страны, возможно будет лишь тогда, когда земствам будет предоставлено не только право дать свои отдельные письменные заключения, но когда представители всех земств получат возможность объединить и согласить те, по всей вероятности, многообразные заключения, которые будут даны частью под влиянием особенностей местных, а частью под влиянием субъективных лиц, заправляющих земским делом… Если окончательная разработка этого вопроса будет возложена на бюрократические органы правительства, то весьма вероятно, что внимание будет обращено на те из решений, которые ближе подходят ко вкусам и взглядам этих органов, а не большинства земств; в этом случае меньшим злом было бы остаться при существующем порядке вещей, чем повторять опыт 1874 г. (Доклад комиссии напечатан в «Земстве», 1881 г., №№ 40 и 41. — Постановление собрания см. «Сборн. Постан. Земск. собр. Новгор. Губ.» на 1881 г.).

______________________

Новгородская губернская земская управа, докладывая сущность постановлений уездных земств, со своей стороны, полагала необходимым «с полною искренностью заявить правительству, что земство при настоящих условиях своей деятельности не может принять участия в борьбе правительства с противообщественными элементами и в преследовании задач, намеченных в циркуляре г. Министра Внутренних Дел, так как вопрос о тех условиях, при которых общество может оказать правительству желаемое содействие, безусловно, необходимое для достижения народного благоденствия, может получить правильное разрешение лишь при участии в его рассмотрении уполномоченных от земских учреждений, выбранных земством специально для этой цели».

Согласившись с заключением управы, губернское собрание никакого ходатайства Правительству не заявило, хотя взгляд его на взаимные отношения Правительства и земства в суждениях выразился довольно ясно.

Тверское земство пошло далее Новгородского. По обсуждении доклада комиссии о преобразовании местных учреждений, оно, в заседании 23 июня, пришло к заключению, что «никакие, как частные, так и общие мероприятия или реформы не могут достигнуть цели, поставленной властью, без предварительного рассмотрения этих реформ выборными представителями всей Русской земли. Поэтому собрание постановило ходатайствовать перед Правительством о созыве представителей Русской земли в особое совещательное учреждение, при содействии которого только и могут быть успешно выработаны и проведены в жизнь необходимые законодательные меры».

В том же смысле, как Тверское, высказалось Харьковское земство: оно постановило ходатайствовать, чтобы для окончательного разрешения вопроса о преобразовании крестьянских учреждений был созван особый съезд, в состав которого вошли бы как лица правительственные, так и депутаты от губернских и уездных земских собраний.

Дальнейшие заявления земств по возбужденному в циркуляре Министра Внутренних Дел вопросу о содействии Правительству были прекращены. Ходатайство Тверского земства Министр предложил местному губернатору оставить без дальнейшего производства, и в то же время были, по-видимому, приняты меры, чтобы подобные ходатайства не были возбуждаемы в других собраниях. По крайней мере, заявление, которое 9 июля 1881 г. сделал Владимирский губернатор при открытии чрезвычайного губернского собрания, уже совершенно в ином тоне, чем тот, с которым в мае обращался к земству Новгородский губернатор. «Я вполне надеюсь», говорил начальник Владимирской губернии, «что собрание не выйдет из пределов программы, предназначенной для сессии, и предоставленных ему прав и обязанностей»*.

______________________

Владимирский Земский Сборник 1881 г., № 8.

______________________

В то же время, по словам «Земства», «по указанию свыше, губернаторы, вопреки 9,64 и 74 ст. Пол. о земск. учр., стали собственною властью признавать заключения земских собраний недействительными и не подлежащими дальнейшему производству», а циркуляром Главного Управления по делам печати бесцензурным изданиям запрещено «опубликование без разрешения губернского начальства постановлений общественных собраний, под угрозою простановки виновных изданий на срок до трех месяцев»*.

______________________

См. «Земство» за 1882 г., № 26, стр. 2.

______________________

После во всех этих заявлений земств, с одной стороны, и запретительных мир по отношению к ним, с другой, становилось довольно ясно, что — не меняя существующего государственного строя, весьма трудно «осуществить на самом деле то, что положено в основу дарованных Императором Александром II земских учреждений», а выполнить программу Аксаковых, т. е. совершенно «уничтожить средостение», «создать местно управляющую землю с Самодержавным Царем во главе» — дело прямо невозможное. Поставить Императора в непосредственные отношения со всеми уездными или даже губернскими земствами было, очевидно, нельзя, сохранить же центральные бюрократические органы значило сохранить всю силу, всю сущность и все значение «средостения»; наконец, заменить, напр., министерства земскими людьми — значило идти гораздо уже далее того, что проектировал граф Лорис-Меликов. Правда, И. С. Аксаков объяснял, что настоящее земство — не земство, и советовал, сохраняя до поры до времени «средостение», заняться, прежде всего, устройством на истинно земских началах уезда. Но, с одной стороны, Правительство не могло не понимать, что дать земству пустить глубокие корни в уезде — это только усилить его рост, при котором земство неизбежно дотянется до центрального управления; а, с другой стороны, и сам И. С. Аксаков сознавался, что по устройстве уезда придется подумать и о земском соборе.

Ко всем этим затруднениям необходимо добавить, что обращенное к земствам вышеуказанное приглашение высказаться по поводу о преобразовании крестьянских учреждений вызвало небывалое оживление в земской среде: для рассмотрения переданного на обсуждение земства вопроса были созваны чрезвычайные собрания и учреждены специальные комиссии, которые на этот раз, вопреки обычаю, проявили оживленную деятельность, но при этом большинство земских управ и комиссий и многие собрания, не ограничиваясь обсуждением частных изменений в крестьянских учреждениях, дали предложенной им задаче более широкую постановку. Первоначальный вопрос отошел на задний план и его место занял новый, возникший по почину самих земств, вопрос о полной реформе нашего управления. "Земство отнеслось к предложенной ему задаче вполне самостоятельно, сообразно с требованиями жизни*. Из ответов земств, которые стали поступать в Министерство Внутренних Дел, весьма скоро выяснилось, что взгляды земцев на реформу нашего управления слишком широки и не отвечают видам Правительства. В этих заявлениях земств, справедливо говорит Драгоманов, «мы видим уже не одни общие идеи, как в заявлениях 1858—1860 гг., а подробно разработанные планы. Если свести вместе эти планы, равно как и петиции разных земств по отдельным вопросам, имеющим соприкосновение с вопросом администрации, то получится почти буквально та программа самоуправления, которая развивается в нашей газете („Вольном Слове“). Разница оказывается только в том, что официальные земские представители говорят вполне определенно о самоуправлении в волостях, уездах и губерниях (нынешних рамках провинциальной жизни), менее определенно о самоуправлении областном и еще менее ясно о самоуправлении государственном». «В этом», добавляет Драгоманов, «есть своего рода резонное основание, но тут же заключается и слабость теперешних земских заявлений»**.

______________________

Скалон. Земские взгляды на реформу местного управления (изд. 1884), стр. 1-2.
- «Вольное Слово» за 1883 г., № 57, стр. 2.

В том же «Вольном Слове» (№№ 60, 61-62) помещены статьи «Административно-политические вопросы», в которых также разбираются земские взгляды на реформу нашего управления. Автор этих статей, скрывающийся под инициалами Ф. В. и, как видно из самого содержания статей, близко стоящий к земскому делу, по рассмотрению земских проектов делает тот вывод, «что наше земство приходит, относительно сделавшейся в настоящее время уже неизбежною необходимостью в реформе государственного строя, к почти вполне уже сложившимся заключениям». «Намеченные земством основные положения этой реформы», продолжает он, «сходятся, как мы видим, к организации возможно более широкого земского самоуправления, единицами которого должны сделаться сельская община, волость, область и, наконец, государство». Автор советует далее земству «с единодушием и решительностью предъявить свои требования в случае надобности прямым отказом от всех своих функций, начиная с исполнения так называемых обязательных расходов». «Такое предъявление своих требований земством», заканчивает он свои рассуждения, «будет только вполне логическим и последовательным шагом, притом ничуть не рискованным, так как без него земству все равно придется прекратить свое существование, вследствие своего полного бессилия при нынешних порядках».

______________________

Несмотря на все указанные затруднения в деле создания «самоуправляющейся местно земли с Самодержавным Царем во главе», сделана была попытка предоставить «Правительству всю силу власти, а земле всю силу мнения». Для осуществления этой попытки решили вызвать к участию в законодательных работах сведущих людей, по выбору Правительства. Первым опытом применения этой меры было учреждение особого совещания из Министров Внутренних Дел, Государственных Имуществ и Финансов, при участии экспертов, приглашенных по выбору Министров, для «составления предложений о способах понижения выкупных платежей». Затем были вызваны «сведущие люди» для пересмотра постановлений, относящихся к питейной торговле, и рассмотрения вопроса об упорядочении переселенческого движения крестьян. Наконец, в октябре 1881 г. учреждена была комиссия для составления проектов местного управления, и председателю ее предоставлено было приглашать «местных сведущих людей и вообще всех лиц, участие которых при рассмотрении и разрешении вопросов признается полезным». Кроме вызова «сведущих людей», применен был и другой способ привлечения местных деятелей на помощь Правительству: Министром Внутренних Дел поручено было уездным земским управам собрание сведений, нужных для разрешения вопроса о понижении выкупных платежей, причем было указано, что «главная причина, вследствие которой обращаются к земству, состоит в том, что необходим материал, собранный вполне добросовестно и точно, без всякой предвзятой мысли».

Правда, приглашение местных деятелей неоднократно бывало и в прежнее время; но на этот раз приглашение получило иное значение. Прежде к такой мере прибегали лишь изредка, случайно; теперь же предполагалось, по-видимому, узаконить в общее правило: «чтобы жизненные вопросы страны не были решаемы без выслушивания местных деятелей, хорошо знакомых с действительным положением дела».

Но опыт призыва «сведущих людей», которых* так громко приветствовал Аксаков* не оправдал надежд. В числе приглашенных было много людей, пользовавшихся большою популярностью среди земцев (напр., автор Харьковского адреса, проф. Гордеенко); но тем не менее работы экспертных комиссий не встретили сочувствия в обществе, а со стороны земств, несмотря на все предупредительные меры, вызвали даже прямой протест. Двенадцать земских собраний (Херсонское, Владимирское, Новгородское, Псковское, Харьковское, Казанское, Полтавское, Костромское, Петербургское, Калужское, Бессарабское и Смоленское) заявили ходатайства, чтобы к участию в законодательной деятельности земские люди приглашались не в отдельных случаях и не по назначению от Правительства, а постоянно и по выбору земств. Земства остальных губерний не поддержали этого протеста, но можно думать, что сочувствие большинства из них едва ли было на стороне Правительства. Так, напр., в Самарское губернское земское собрание было внесено предложение о ходатайстве в вышеуказанном смысле, но председатель не допустил его обсуждения, закрыв заседание; после чего собрание, в виде протеста, разъехалось.

______________________

Аксаков. Соч., т. V, стр. 500 и след.

______________________

Заявления 12-ти земств весьма ясны и определенны. Первым высказалось Херсонское земство, заявившее, что «только вызов сведущих людей от всей России, правильно организованный, может помочь правительству осуществить столь многотрудные, не терпящие отлагательства реформы, завещанные еще прошлым славным царствованием».

Наученное памятным опытом 1867 г. Петербургское земство высказалось весьма осторожно. Оно выражало «глубокое убеждение в той несомненной пользе, которую принесло бы благосостоянию Петербургской губернии привлечение избранных самим земством представителей к участию в законодательной разработке затронутых комиссией вопросов, а также предоставление этим, избранным земствами лицам возможности обсуждать общие вопросы земского хозяйства совместно с представителями других земств Империи».

Более определенно высказались другие собрания. Так, во Владимирское губернское собрание было внесено несколькими гласными следующее, принятое затем собранием, заявление: «В последнее время для разрешения некоторых государственных вопросов были вызываемы сведущие люди, которым, к сожалению, придается название людей земских, так что всякая неудачная работа их падает упреком на земство. В особенности доказательством тому служит комиссия по питейному вопросу, работа которой, по общему признанию, оказывается весьма неудачной. Поэтому, имея в виду еще более важную комиссию о преобразовании местных учреждений, в которую также имеют быть вызваны сведущие люди, мы полагали бы ходатайствовать, чтобы в числе их были лица, избранные земскими собраниями, которые вернее могут выяснить нужды и потребности населения всех разнородных местностей, и чтобы выработанный комиссией проект был передан на рассмотрение земских собраний». В заключение выражалось желание, чтобы «сведущим» людям, вызываемым Правительством по его усмотрению, не приписывался характер земский и не придавалось названия людей земских.

В Новгородском губернском собрании гласный Е. И. Рагозин указывал, что призванные Правительством сведущие люди «не могут быть названы земскими; они составляют фиктивное земское представительство, и обсуждение ими вопросов земско-государственной важности поселяет лишь недоразумение в среде населения губернии, так как их мнения принимаются за мнения представителей земства, посланных населением, между тем как они в действительности выбраны Министерством Внутренних Дел». «Земское собрание, единственное представительное собрание в губернии, должно строго охранять свои права и не допускать никакого недоразумения в этом отношении, так как мы можем быть ответственны пред населением губернии только за те действия, которые мы сами совершили, в сил)' закона и данного нам избирателями уполномочия». Прежний способ участия земства в обсуждении государственных вопросов, выражавшийся в передаче последних на рассмотрение земских собраний, по мнению Рагозина, имел значительные преимущества перед нынешним: «хорошо или дурно обсуждались эти вопросы в земском собрании, но, во всяком случае, этим путем Правительство могло услышать мнение земства, могло узнать взгляд законных представителей населения губернии». Развивая далее свою мысль, гласный находил, что приглашенный Правительством в число сведущих людей председатель Новгородской губернской земской управы М. А. Котливцев не имел даже права принять приглашение Правительства без уполномочия на то земского собрания. С этим мнением своего сочлена собрание вполне согласилось и выразило пожелание, чтобы председатель и члены губернской управы, ограничившись исполнением своих обязанностей, не принимали бы приглашений в комиссии сведущих людей без уполномочия земства*.

______________________

«Земство» 1881 г., № 57, стр. 10.

______________________

Особенно же резко был поставлен вопрос в Харьковском губернском собрании. На рассмотрение этого собрания была внесена, за подписью 22 гласных, записка, в которой указывалось на ненормальное положение земства в системе управления, на недоверие к нему власти, на его полное при этих условиях бессилие и на упадок благосостояния и духовной жизни народа. В заключение записка предлагала ходатайствовать о допущении, в той или другой форме, выборных от земств к законодательной деятельности, ибо «только в доверчивом призыве таких людей и в свободном обсуждении их деятельности заключается наилучшее обеспечение содействия предначертаниям Правительства». Большинством всех против 3-х голосов записка была принята собранием, которое постановило: «Относясь с чувством признательности к желанию Правительства узнавать мнения общества чрез посредство сведущих людей, призываемых на их обсуждение, губернское земское собрание, в видах доставления обществу возможности содействовать Правительству в стремлении его ознакомиться с потребностями населения, поручает губернской управе ходатайствовать перед Правительством, от имени собрания, об установлении, взамен существующего порядка выбора сведущих людей, таких оснований для выбора их, которые обеспечивали бы возможность видеть в сведущих людях действительных представителей общества»*.

______________________

Журналы XVII очер. Земск. собр. Харьковской губ., стр. 353.

______________________

Из всех этих заявлений земств вполне было ясно, что в вызове сведущих людей по назначению от Правительства земства увидели недоверие к себе со стороны органов власти; Правительство же в заявлениях земств, равным образом, не могло не усмотреть направления, несогласного с его политикою. Поэтому весьма скоро между Правительством и земством снова водворились прежние неискренние отношения. Земство недовольно Правительством, Правительство — земством. «Слово земство сделалось лозунгом дня», писал Скалой: «от земства ожидались указания; земству словесно и письменно заявлялось доверие, но как только земские собрания делали попытку отвечать на предложенные им Правительством вопросы вполне откровенно, без недомолвок, на их отзывы налагалось veto, притом в форме, дотоле не употреблявшейся, не установленной законом»*. Со своей стороны, на все жалобы земских учреждений о стеснении их деятельности, на ходатайства их о разрешении компетенции в области заведования местными делами, Министр Внутренних Дел отвечал, что о расширении прав толковать преждевременно, так как земские учреждения не сумели управиться и с тем, что им предоставлено**.

______________________

«Земство» за 1882 г., № 26, стр. 2.
- lb., стр. 3.

______________________

В результате получился новый несомненный упадок земских учреждений. Едва оживившаяся земская деятельность снова ослабела, бездеятельность управ, несостоявшиеся собрания за неприбытием узаконенного числа гласных становятся обычным явлением. «Да и к чему, — писал в „Голосе“ г. Кошелев, — съезжаться, работать и тем, пожалуй, наводить на себя подозрение в неблагонадежности?! Сметы кем-нибудь и как-нибудь утвердятся, дела управою разрешатся, а обсуждать, вырабатывать и отправлять к высшему Правительству ходатайства о местных нуждах — это труд бесполезный, совершенно непроизводительный, потому что под тем или другим предлогом ходатайства эти всегда отклоняются и часто не удостаиваются даже и ответа». «Какая охота делать дело», вторил ему в «Земстве» Скалон, «когда, при постоянных колебаниях, нельзя предвидеть его конечных результатов; какая охота обсуждать вопрос, когда обязательно не досказать свое мнение, когда, при сознании необходимости общего переустройства, приходится ограничиваться частностями, с убеждением в бесцельности всех частных исправлений».

Отчеты губернаторов, в свою очередь, свидетельствуют «об отсутствии в деятельности земства живого отношения к делу», «о полном равнодушии гласных земских собраний к земским делам», о том, что земства холодно относятся к выполнению задач, возложенных на них законом, что с их стороны незаметно начинаний к подъему благосостояния губерний и пр. Заявления губернаторов на этот счет были столь единодушны, что на отчете Харьковского губернатора вызвали Высочайшую отметку: «Почти повсюду та же грустная и печальная картина земства»*.

______________________

Свод Высочайших отметок по всеподданнейшим отчетам за 1881—1890 гг., стр. 142.

______________________

Таким образом, взгляды славянофилов на земство, которые положены в основу всей записки Министра Внутренних Дел, в практическом их применении доказали свою полную несостоятельность. Крылатые, полные поэзии слова вроде «Правительству сила власти, а земле сила мнения» — исчезали немедленно, как только соприкасались с суровой прозой жизни; весьма скоро оказывалось, что мнение не согласно со властью, а власть с мнением, и по устранении ссылок на заветы и предания старины далекой, которая, как таковая, отошла в область невозвратно минувшего, от программы славянофилов для приведения в исполнение оставалось не что иное, как та же программа либеральной партии. На поверку оказывалось, что разногласие между славянофилами и западниками, с первого взгляда совершенно непримиримое, по существу было весьма невелико; первые, говоря образным языком И. С. Аксакова, желали начать постройку с фундамента — с устройства уезда, а затем уже «венчать здание» — созывать земский собор; вторые желали начать с «венчания», а затем уже ремонтировать фундамент, но, впрочем, не отказывались и вести всю постройку и одновременно. Те, кто разделял взгляды Каткова, совершенно справедливо ставили ему в заслугу, что он предотвратил вступление России на путь парламентаризма, рассеяв славянофильские «бредни о земском соборе» и доказав, что этот собор с самоуправляющейся местно землей скоро обратился бы в самый обыкновенный парламент, с широко поставленным местным самоуправлением*.

______________________

Грингмут. М. Н. Катков, как государственный деятель. «Русский Вестник» за 1897 г., VIII, стр. 52 и след.

______________________

Опыт с приглашением сведущих людей окончился неудачно: пред Правительством снова предстал прежний вопрос: «как быть, что делать, куда идти?»*

______________________

Аксаков, т. V, стр. 418.

______________________

МЕРЫ, ПРИНЯТЫЕ ГРАФОМ ТОЛСТЫМ ПО ОТНОШЕНИЮ К ЗЕМСТВАМ. УСИЛЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННОЙ ВЛАСТИ. РЕФОРМА 1890 г. И ЕЕ ЗНАЧЕНИЕ

Государственный ум в Бозе почивающего Монарха не мирился с уклончивой политикой, с политикой компромиссов; Его Величество решился вступить на вполне определенный третий путь — укрепления Самодержавия путем создания сильной правительственной власти.

30 мая 1882 г. на пост Министра Внутренних Дел был назначен граф Д. А. Толстой. О взглядах нового Министра на значение земства в системе нашего государственного управления не было двух мнений* об этих взглядах едва ли надо много говорить. По земскому вопросу граф Толстой разделял воззрения М. Н. Каткова, а воззрения этого последнего хорошо известны. «Русское Самодержавие», писал М. Н. Катков, «не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ей или от нее исходящей власти в стране, никакого государства в государстве»**. «Самоуправление стало у нас грубым двусмыслием».*** «Система устранения Правительства потребовала, оно отказалось ото всякого дела, признавая себя ни к чему непригодным. Самая администрация в ее разветвлениях по стране объявлена не делом Правительства. Против государства выдвинута земля, а под землею на практике разумеются учреждения 1864 г., именуемые земством — громоздкий аппарат, который в продолжение своего 20-летнего существования дал хорошо почувствовать настоящей земле, т. е. народу, только свою тяжесть и разорительность. Учреждения эта должны быть разумеемы как частные общества: но в то же время им предоставлена власть, которая везде признается только за государством, — власть облагать податями население, распоряжаться общественными деньгами, выбирать мировых судей, заведовать крестьянскими делами, народными училищами и пр. и пр., с притязанием оттеснять от всего государственное правительство притязанием, которое благодаря доктрине поддерживается и поощряется высшими государственными учреждениями. Наряду с так называемыми земскими учреждениями, и в том же смысле, поставлены городские думы. Все это называется местным самоуправлением. Правительственная администрация не знает, в чем заключается ее обязанность, и с каждым днем теряет почву и умывает во всем руки. Главная пружина всякого управления, ответственность, перестала действовать»****.

______________________

Кошелев. «Что же теперь?» Август 1882 г., Берлин (стр. 3), а также изданная в Берлине бошюра «Черный передел реформ Императора Александра II», автора которой можно считать весьма осведомленным о тех взглядах, которые в 1882 г. существовали в правительственных сферах (стр. 35).
- «Московские Ведомости» за 1883 г., № 129.
  - lb, за 1884 г, № 12.
    - М. Н. Катков. Собрание передов, статей «Московских Ведомостей», 1884 г., стр. 532.

______________________

Политика, принятая гр. Толстым по отношению к земствам, была весьма тверда и определенна. «Министр борьбы» неуклонно подавлял все конституционные поползновения земств, т. е., иначе говоря, всякие попытки этих последних выйти из узкой сферы дел местных, всякое стремление к объединению их деятельности и всякую агитацию в пользу подобных попыток. Имеются указания, что, хотя взгляды Министра Внутренних Дел не оставляли никаких сомнений, отдельные земства пробовали ходатайствовать об установлении земских съездов и о разрешении им принять участие в обсуждении законопроектов*. Все подобные ходатайства категорически отклонялись; земствам и губернаторам давались соответственные разъяснения относительно их прав и обязанностей, а Полтавский губернатор во всеподданнейшем отчете в 1884 г. предлагал даже, чтобы в заседаниях земских собраний присутствовали лица прокурорского надзора, на обязанность которых было бы возложено остановить возбуждение и обсуждение вопросов, законом не разрешенных.

______________________

Так, Новгородское земство ходатайствовало в 1884 г. о разрешении съезда представителей земств северных губерний для установления мер против эпидемий, с правом издавать обязательные правила, и дважды (в 1885 и 1887 гг.) — о предоставлении земству права высказываться о проектах преобразований губернских и уездных учреждений. Эти ходатайства земства были отклонены Комитетом Министров.

______________________

В отдельных случаях, когда среди земств проявлялось упорное «сопротивление правительственным установлениям», для преодоления «сопротивления» Правительству приходилось прибегать к весьма крутым мерам. Так, вследствие заявления Новгородского губернатора во всеподданнейшем отчете за 1884 г. о систематической оппозиции Правительству Череповецкого земства, Высочайше утвержденным 7 июня 1888 г. положением Комитета Министров предоставлено было Министру Внутренних Дел на три года возложить на правительственную комиссию обязанности и полномочия, входящие в круг ведомства уездной земской управы и представительства местного земства в уездных учреждениях**.

______________________

«Члены управы были сосланы административно на 5 лет в Архангельскую губернию» («Самоуправление», 1889 г., № 3, стр. 14).

______________________

Принятыми графом Толстым мерами открытая агитация среди земств весьма скоро была прекращена, но скрытое брожение продолжало существовать. Совершенно ясные указания о нем имеются во всеподданнейших отчетах губернаторов. Так, в отчете за 1887 г. Вятский губернатор заявлял, что вследствие крайне вредного направления партии земских либералов в деле народного образования составляется разряд людей, из которого легко вербуется контингент для враждебных Правительству действий, и что, в частности, личный состав статистического отделения при губернской земской управе не может пользоваться доверием. Против таких заявлений губернатора последовали Высочайшие отметки: «Печально», «Почти везде то же самое».

Мерами репрессии, несомненно, подавлялись проявления политической тенденции земств, но вместе с тем подавлялась всякая самодеятельность, уничтожался всякий интерес к земскому делу. Передовые земцы либо охладевают к земской деятельности, либо совершенно от нее устраняются; место их часто заступают лица, преследующие уже не интересы земского дела, а свои личные виды, губернаторы большинства губерний продолжают настойчиво указывать на общий полнейший упадок земских учреждений, на неудовлетворительное их состояние; такие заявления вызывают Высочайшие отметки: «Это не ново», «Меня не удивляет»*. Нужно заметить при этом, что объяснения начальников отдельных губерний весьма красноречиво рисуют действительное положение дела. Губернаторы заявляют, что холодное отношение земских жителей к своим задачам объясняется ожиданием реформ, что распорядителями земского дела являются волостные писари и даже сидельцы питейных заведений, попадающие на места председателей и членов земских управ путем происков и интриг, что в сфере земской деятельности обнаруживаются хищения, подкупы и попустительство** и т. п.

______________________

См. отчет Смоленского губернатора за 1885 г., записку Саратовского губернатора о первом обозрении губернии, внесенную в Комитет Министров в 1888 г., и др.
- См. Всеподданнейшие отчеты Костромского, Черниговского и Тульского губернаторов за 1887 г.

______________________

Граф Толстой понимал, что мерами репрессий можно лишь временно подавить, но нельзя совершенно уничтожить общую, нежелательную для Правительства тенденцию земства, что, равным образом, одними предписаниями и внушениями, замечаниями и постановлениями на вид нельзя оживить дело, возбудить к нему интерес и что корень печального положения земства лежит в ненормальных его отношениях к Правительству, а основная причина этих последних в Положении 1864 г. — в самостоятельности земских учреждений, в их выборном всесословном начале. Прямым отсюда выводом был пересмотр Положения 1864 г., а результатом пересмотра явилось Положение 1890 г. Но прежде чем говорить об этом последнем Положении, для правильного понимания его действительного значения в истории наших земских учреждений необходимо заметить, что его инициатору не пришлось довершить начатого им дела. Смерть унесла в могилу графа Толстого прежде, чем проект намеченной им реформы был заслушан в Государственном Совете, где он подвергся существенным изменениям. Поэтому для уяснения основной мысли покойного Министра Внутренних Дел и для уразумения тех начал, которые положены были им в основание Положения 1890 г., надо обратиться к его первоначальному проекту.

В проекте этом* бывший Министр Внутренних Дел соображения свои (как бы в прямое опровержение основной посылки записки Министра Внутренних Дел) начинал прямо с заявления, что «Положение о земских учреждениях 1 января 1864 г. внесло в наше законодательство два новых начала: исключительно выборное, на бессословном представительстве основанное, устройство местных по хозяйственным делам установлений и полную обособленность их от правительственных органов управления». Эти начала «не имеют оправданий в нашем историческом прошлом» (стр. 6)… «все местное управление оказывается как бы раздвоенным: рядом со сферою действия правительственных лиц и властей существует особый круг дел, в котором всецело господствуют земские власти. Граница между тою и другою областью деятельности резко проведена самим законом и на практике ревниво охраняется с обеих сторон без всяких нарушений. Она поставлена под верховную защиту Правительствующего Сената, который по Положению 1 января 1864 г. облечен полномочиями судьи и посредника между Правительством и земством, в случаях взаимных между ними пререканий, и призван к ограждению компетенции и прав, предоставленных местным административным и общественным учреждениям, от взаимных посягательств» (стр. 11). «В отношении политическом», говорилось далее в проекте (стр. 11-12), «упомянутое начало, столь наглядно выразившееся как в первоначальных законоположениях о земских учреждениях, так и в последующей практике высших, государственных установлений по земским делам, не могло не отразиться на общем направлении лиц, посвятивших себя земской деятельности, равно как и на отношениях к ним представителей Правительства в составе местной администрации… в тех и других воспитывается тот дух взаимного недоверия и противодействия, который не допускает возможности плодотворной совместной деятельности администрации и земства и который, с первых же лет по введении земских учреждений, стал обнаруживаться почти повсеместно, систематическою с их стороны оппозицией Правительству. Эта оппозиция в прежнее время» (а ныне вновь в записке Министра Внутренних Дел) "приписывалась тому обстоятельству, что преобладающее на земские дела влияние оказывалось нередко в руках лиц, политически неблагонадежных. Между тем подобные случаи хотя и встречались на практике, но лишь в виде исключений, и объяснять ими указанное общее направление земской деятельности едва ли возможно. Направление это тем более достойно внимания, что земские учреждения введены только в коренных русских губерниях, преданность населения коих государственным традициям не может подлежать сомнению, а также в тех южных и восточных окраинах Империи, в которых никогда не проявлялись серьезные сепаратические стремления. Если же и в этих местностях, составляющих ядро государства и самый надежный оплот государственных начал, оппозиция Правительству свила себе прочное гнездо в земстве, то причину сего прискорбного факта следует искать в том, что само законодательство создало почву для такой как бы официальной оппозиции, а административная практика способствовала ее постоянному развитию.

______________________

Представление в Госуд. Совет от 8 января 1888 г., № 34.

______________________

Находя такое положение дела и раздвоение властей явлением ненормальным и вредным, указывая на недостатки земской деятельности и на отсутствие у губернаторов какой-либо активной власти для устранения этих недостатков, граф Толстой признавал существенно необходимым «приступить к такой реформе, которая пресекла бы в самом корне и устранила бы указанную выше основную причину современного земского неустройства. Надлежит отрешиться от установившегося в начале шестидесятых годов ложного воззрения, что земство и земские нужды составляют нечто особое от государства и его потребностей и что земские дела подлежат исключительному ведению самостоятельных органов земского самоуправления. Следует возвратиться к прежнему, до того времени господствовавшему взгляду на земство и признать, что земское дело есть дело государственное, в котором решающий голос принадлежит Правительству, и что земские учреждения должны быть учреждениями государственными, существующими и действующими на почве государственного права» (стр. 18). «Дело государственное», говорилось далее в проекте, «может быть поручаемо лишь государственным установлениям, от Правительства зависящим. Между тем, какие бы меры ни были приняты по отношению к выборным земским управам, они всегда оставались бы учреждениями частными, а не правительственными и руководились бы в своей деятельности исключительно волею земских собраний. Таким образом, в случае сохранения выборного начала относительно замещения должностей в составе исполнительских земских органов, главная цель предпринимаемого преобразования — введение земских учреждений в общую систему государственного управления — осталась бы недостигнутою, а с тем вместе не могло бы быть осуществлено и подчинение означенных органов непосредственному надзору и руководству Правительства, ибо установление такого надзора за учреждениями выборными составляет неразрешенную на практике задачу (стр. 37).

Из всех этих рассуждений следовал, в сущности один только вывод — полное упразднение земских учреждений, замена их органами правительственными, но граф Толстой поступил иначе: в проекте развивалась государственная теория самоуправления — доверенные земству дела признаны делами государственного управления, в дальнейших же практических выводах проекта теория эта получила довольно своеобразное применение. В науке общепризнано, что государственная теория должна пониматься не в том смысле, будто самоуправление должно сделаться подчиненным органам администрации, а в том, что выборное, всесословное, самостоятельное и ответственное лишь по закону, управление это по отношению к населению должно являться действительно властью со всеми правами и преимуществами. — Граф Толстой поступил как раз наоборот. По проекту его предполагалось, не предоставляя земским учреждениям никакой власти по отношению к населению, поставить их в сфере их деятельности в полное подчинение администрации*, заменить земские управы присутствием из лиц, назначаемых властью, и преобразовать земское представительство на сословном начале, придав притом ему характер повинности.

______________________

По первоначальному проекту гр. Толстого предполагалось совершенное уничтожение земских органов. Взамен губернаторских и уездных земских, управ, учреждались губернские и уездные земские присутствия, состоящие в прямом и непосредственном подчинении губернатору и пополняемые в своем составе по назначению Правительства. Засим, губернские и уездные земские собрания хотя и сохранялись, но низводились до значения исключительно совещательных учреждений: все постановления земских собраний должны были подлежать угверждению Министра Внутренних Дел или губернатора, смотря по важности дела, а до утверждения не могли быть приводимы в исполнение. При утверждении постановлений земских собраний представители административной власти не должны была ограничиваться рассмотрением сих постановлений со стороны лишь формального их соответствия с законом, но должны входить в обсуждение существа дела, оценивать целесообразность и правильность предположенных собранием мер с точки зрения как государственных, так и местных польз и нужд. Губернатору предоставлялось также право инициативы по делам земства. В случае несогласия губернатора с постановлением уездного земского собрания дело предполагалось передавать на обсуждение губернского; в случае несогласия губернатора с губернским собранием дело вновь должно было подлежать обсуждению того же собрания, если оно еще не закрыто, а по закрытии или при несогласии губернатора со вторичным постановлением губернского собрания все дело должно было предоставляться Министру Внутренних Дел, который и разрешал оное окончательно. Полномочия Министра ограничивались по проекту единственно случаями возвышения смуты вопреки желанию земского собрания: на такое возвышение Министр Внутренних Дел должен был испрашивать через Комитет Министров Высочайшее соизволение. Но особенно характерен был взгляд графа Д. А. Толстого на вопрос — вправе ли земство обжаловать действия органов Правительства. Исходя из мысли, что все распоряжения по делам местного благоустройства должны исходить от Правительства в совокупности с земством, граф Толстой находил, что „посреднику или судье, хотя бы облеченному высокими полномочиями Правительствующего Сената, нет места во время внутреннего хода этой работы. Вмешательство его возможно и законно лишь тогда, когда работа сия окончена и выразилась в мероприятиях, нарушающих частные интересы и права, если притом потерпевшие ущерб лица не нашли защиты у тех земских учреждений“. По сим соображениям, из проекта был и устранены всякие правила о порядке разрешения пререканий между общими административными и земскими установлениями (Объяснительная записка, стр. 45).

______________________

Можно, конечно, оспаривать правильность теоретических воззрений графа Толстого, можно не соглашаться с практическими его выводами из созданной им теории, но нельзя не признать, что намеченная им цель преобразования земского управления — „отменить допущенную Положением 1 января 1864 г. самостоятельность земских учреждений“ — была поставлена совершенно ясно и точно. При осуществлении его проекта в первоначальном виде всесословное земство обратилось бы в сословное, выборное начало сведено было бы к нулю, а земские управы превращались в чисто бюрократические, находящиеся в полном распоряжении и подчинении губернатора, учреждения при котором состояли бы сословные, чисто совещательные и не имеющие никакого значения собрания. Таким образом, едва ли можно сомневаться в том, что первоначальный проект графа Толстого был, в сущности, проектом об упразднении всесословного самоуправления.

Как указано выше, графу Толстому не пришлось самому довершить свое начинание. В дальнейшем ходе оно подверглось существенным изменениям, и можно думать, что изменения эти во многом объясняются неопределенною, неотчетливою постановкою вопроса, какая дана была в проекте. При иной, определенной постановке, вопрос получил бы и определенное разрешение: либо земским учреждениям была бы дана действительно правильная организация, либо, если не все, то имеющие государственное значение функции их были бы переданы органам Правительства, которые пришлось бы тоже обновить и переделать. Но в данном случае, составляя свой проект, и граф Толстой не отступил от привычной политики Министерства Внутренних Дел по отношению к земским учреждениям. Свою мысль упразднить, в сущности, земство он не выразил в проекте прямо; под видом правильного развития начал самоуправления, он желал оставить внешнюю форму последнего, но лишив ее всякого внутреннего содержания. Конечно, такая постановка вопроса вызвала, да и не могла не вызвать, ряд самых основательных возражений со стороны других ведомств и в среде Государственного Совета, ибо мотивы записки Министра Внутренних Дел, в которой развивалась государственная теория самоуправления, никак не сходились с ее заключением, где проектировалось уничтожение самоуправления и замена его учреждениями бюрократическими.

Из последовавших возражений самого глубокого внимания заслуживает отзыв бывшего Государственного Контролера. Опытный государственный деятель в следующих словах замечательно метко характеризовал слабую сторону проектированной реформы земских учреждений: „Если нынешняя компетенция земских учреждений не может возбудить к себе в населении достаточно интереса, чтобы привлечь к земскому делу лучших людей местности, то можно ли надеяться, чтобы такие люди стали охотно посвящать ему свои труды в приготовленной для них новой ограниченной роли? Можно, конечно, путем штрафов и взысканий заставить приезжать на выборы и заседания, класть шары и подписывать журналы, но невозможно заставить относиться к делу с любовью, действовать и решать разумно и добросовестно. Земские собрания, по-прежнему, собираясь ежегодно и заседая в течение известного срока, но лишенные инициативы и власти, лишенные влияния на состав исполнительных земских учреждений, считая себя свободными от действительной ответственности за ход земского дела, с трудом избегнут двух крайностей: или сделаться лишь исполнителями мертвой формы, совершенно ненужным звеном в управлении, или стать центром бесплодной критики и праздной агитации против губернского начальства и Правительства“… „Вполне верно, что дело земского хозяйства не следует обособлять от государственных дел, что Правительство не может вполне устранить себя от попечения о местном благоустройстве и что лучших результатов в этой сфере можно ожидать от совместной деятельности правительственных органов с представителями местного населения. Но целесообразное применение этой мысли к законодательству, т. е. образование системы учреждений, правильно осуществляющих связь интересов государственных и местных, есть задача, которую, по моему мнению, нельзя уложить в рамки Положения о земских учреждениях, сложившегося под влиянием совершенно других мыслей. Она требует соображений всей совокупности дел местного благоустройства и хозяйства, распределенных между разными установлениями, и может найти верное выражение не в переделанном Положении 1864 г., а лишь в законоположении более общего характера, устанавливающем организацию и порядок местного управления губерний и уездов“*.

______________________

Отзыв Государственного Контролера от 30 июля 1888 г., № 2578, стр. 7, 9. Приведенная, в высшей степени правильная, мысль этого отзыва не утратила своего значения и по отношению к действующему Положению 1890 г. Высказанные в отзыве опасения, как будет указано ниже, во многом оправдались в практическом применении этого Положения. Тем большее должно быть основание принять указанный отзыв к руководству в деле проектируемой ныне думской реформы на окраинах, так как, по предположению Министра Внутренних Дел, земские учреждения не будут иметь здесь собственных исполнительных органов, т. е., иначе говоря, для них вновь проектирована, с усиленными даже недостатками, та совершенно нецелесообразная организация, от которой при проведении реформы 1890 г. вследствие предъявляемых ст.-секретарем Сельским и другими Министрами и Главноуправляющими возражений, отказалось само Министерство Внутренних Дел.

______________________

В результате предъявленных возражений и сделанных по ним уступок явилось Положение 1890 г., которое оказалось поэтому новой полумерой в истории земских учреждений. Оно не упразднило земства, но обезличило и обесцветило его: не уничтожило всесословного начала, но придало сословную окраску; оставило выборные управы, но службу в них признало службою государственною; не сделало из земских учреждений действительных органов власти и не ввело их в общий строй правительственных установлений* но увеличило над ними опеку губернаторов; оставило по-прежнему за земскими собраниями самостоятельное разрешение большей части предоставленных их ведению дел, не уполномочив правительственные установления изменять постановления земских собраний, но усилило право губернаторского протеста — лишь отрицательное право запрещать и останавливать.

______________________

Земские управы уже потому не могут считаться включенными в состав правительственных органов, что им, по-прежнему, не принадлежит никакой власти над населением, на что указывает теперь и само Министерство Внутренних Дел в своем проекте продовольственного устава.

______________________

Несмотря на важные с первого взгляда изменения прежнего Положения, несмотря на явное стремление нового, ныне действующего Положения усилить влияние Правительства на земские дела, отношения между правительственными органами и земскими собраниями и ныне остаются на почве прежней противоположности земства Правительству; это все те же отношения как бы двух спорящих сторон, взаимные пререкания между которыми по поводу нарушенных прав разбираются смешанною коллегией (Губернским по земским делам Присутствием) и Правительствующим Сенатом, т. е. теми же установлениями, посредничество которых граф Толстой в своем проекте решительно отвергал в видах устранения двоевластия (стр. 17 и 45). Записка Министра Внутренних Дел утверждает, будто теперь, после реформы 1890 г., земские учреждения должны быть признаны введенными бесповоротно в систему местных правительственных органов, так что в настоящую минуту исчезают всякие основания к признанию этих учреждений чем-то обособленным от органов правительственной власти (стр. 46-47). Но это заверение не отвечает действительности. Составители записки, вероятно, не дали себе труда сопоставить соответственные постановления обоих Положений — 1864 и 1890 гг. Между тем сравнение постановлений нового и старого Положений ясно показало бы, что одно из существенных изменений в отношениях Правительства к земству заключается, главным образом, в усилении права губернаторского протеста, но в этом праве едва ли можно видеть единение Правительства с земством. Наоборот, усиление этого именно права лучше всего и доказывает, что земские учреждения вовсе не введены в систему местных правительственных органов Министерства Внутренних Дел; протестовать можно только против постановления органа самостоятельного, органу же подчиненному всякий начальник дает предписания и приказания.

Мало того, введение земских учреждений в систему местных правительственных органов не подтверждается даже текстом отдельных статей действующего закона. Так, напр., ст. 62 Положения 1890 г. прямо, в своем тексте, противопоставляет земские учреждения Правительству и губернскому начальству.

Не внеся никаких коренных изменений в отношения земств к органам правительства, закон 1890 г. не внес никаких существенных перемен и в самую организацию земских учреждений. По-прежнему учреждения эти остаются зданием и без крыши и без фундамента, по-прежнему у них нет тесной связи ни с центральным управлением, ни со своими местностями. Записка Министра Внутренних Дел, правда, утверждает, будто Положение 1890 года установило связь земских учреждений с местностью путем децентрализации земского управления: но в действительности громкому названию „децентрализации“ едва ли может соответствовать указываемое в записке предоставленное земским учреждениям по новому положению право избирать в помощь управе неограниченное число лиц для наблюдения за исполнением обязательных постановлений земских собраний и для привлечения виновных в нарушении их к суду. Созданием должностей подобных прокуроров от земств не создается еще связи последнего с местностью; эта связь может быть установлена только созданием мелкой ячейки самоуправления, о которой неуклонно ходатайствовали земства, но о которой в Положении 1890 года нет и помину. С главной массой населения губернии, с крестьянством, земство совершенно разобщено; между ними законом 1889 г. поставлена власть земских начальников, которых записка Министра, хотя и зачислила в органы самоуправления, но которые в действительности ничего общего с земством, кроме своего названия, не имеют.

Все эти соображения приводят к бесспорному заключению, что Положение 12 июля 1890 г. было, в намерении его составителя, шагом по пути к управлению земских учреждений, но никак не коренным преобразованием земского самоуправления. Можно признавать, что закон 1890 года внес некоторое улучшение в организацию земств, можно держаться и противоположного мнения: но рассматривать Положения 1890 и 1864 гг. как результаты применения двух диаметрально различных принципов никоим образом нельзя. Подробности, детали организации неодинаковы, но схема их та же самая, и в нашей научной литературе справедливо было замечено, что с изданием Положения 1890 г. в нашем провинциальном управлении осталось прежнее раздвоение, с иной только окраской*.

______________________

Коркунов. Русское Госуд. Право, т. II, стр. 394 (изд. 1897 г.).

______________________

Вывод вполне подтверждается и практическим применением нового Положения. Хотя записка Министра и утверждает, что все указанные мною недостатки в деятельности земских учреждений объясняются лишь несовершенствами Положения 1864 г., но это утверждение нуждается в ближайшем рассмотрении. Необходимо выяснить, в какой мере, действительно, Положение 1890 г. устранило эти недостатки, достигло ли оно дружной работы земств с органами Правительства, уничтожило ли взаимное недоверие, объединило ли оно земскую деятельность, оживило ли ее, изменило ли, наконец, политическую тенденцию этой деятельности?

К сожалению, Министерство Внутренних Дел, располагающее, казалось бы, всеми данными о ходе земского и городского хозяйств, не привело ни одного факта, который доказывал бы „упорядочение земского дела“, которое, по его мнению, достигнуто Положением 1890 года. Поэтому сравнение между деятельностью прежних и новых, преобразованных в истекающем десятилетии, органов местного самоуправления приходится проводить на основании данных, имеющихся в распоряжении финансового ведомства. Эти данные, хотя далеко неполные, но тем не менее весьма важные, основанные, главным образом, на заявлениях самого Министерства Внутренних Дел, рисуют настоящее положение обновленных земских учреждений совсем в ином виде, чем представляет его записка Министра Внутренних Дел.

ПОЛОЖЕНИЕ 1890 г. НЕ ОБЪЕДИНИЛО ЗЕМСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И НЕ СДЕЛАЛО ИЗ ЗЕМСТВ ПОСЛУШНОГО ОРУДИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Прежде всего необходимо сказать, что никакого объединения в разрозненную деятельность земских учреждений закон 1890 г. не внес. Случайное преобладание в земских собраниях тех или других интересов, тех или иных взглядов, иногда влияние отдельных, отдавшихся той или иной идее личностей, словом, все те недостатки разрозненной деятельности земств, о которых так красноречиво свидетельствует сама записка Министра Внутренних Дел (стр. 50-53), приписывая их несовершенству Положения 1864 г., в полной неприкосновенности сохранились по сей день.

Во всеподданнейшей записке, которую Министр Внутренних Дел имел счастье 5 марта 1897 г. повергать на Высочайшее Его Императорского Величества благовоззрение, он указывал на необходимость постоянства и повсеместного единообразия в мероприятиях по народному образованию и затем свидетельствовал пред Монархом, что именно эта сторона деятельности земства „страдает отсутствием надлежащей систематичности“. По словам означенной записки Министра, деятельность земства стоит в непосредственной зависимости от имеющихся в его распоряжении средств, от количества потребностей, удовлетворение которых, по местным условиям, представляется настоятельным, наконец, даже от состава земских собраний и исполнительных органов; все эти обстоятельства носят случайный характер, между тем их совокупность обусловливает ту часть бюджета, которую земство может или желает уделить на дело образования.

Совершенно аналогичные приведенному указания на невозможность для Правительства регулировать деятельность земств имеются и в отчетах губернаторов. Так, в отчете за 1895 год Московский губернатор свидетельствовал о невозможности констатировать желательное объединение в деле народного образования. В отчете за тот же год Черниговский губернатор заявлял, что лучшие стремления представителей духовно-училищного ведомства к упорядочению школьного дела встречаются иногда лицом к лицу с некоторыми земскими интересами, и что неправильное понимание этих интересов представителями земства ставит преграду нормальному ходу дела. Такое весьма определенное заявление губернатора, по-видимому, не звучит диссонансом в общем хоре губернаторских отчетов, ибо против него последовала Высочайшая отметка: „Это наболевший вопрос“.

Далее, несмотря на сравнительно краткий опыт применения Положения 1890 г., имеется ряд фактов, которые весьма наглядно доказывают, что все попытки Министерства Внутренних Дел объединить деятельность земств предписаниями центральной власти оказываются довольно бесплодными. Земства по-прежнему с недоверием относятся к бюрократическому центру, а своей молчаливой, но дружной оппозицией заставляют иногда само Министерство Внутренних Дел отступать с довольно твердо занятых им позиций. Наглядным и убедительным тому доказательством может служить, напр., история лечебного устава 10 июня 1893 г. В начале текущего десятилетия названное ведомство, после подробной разработки, внесло на рассмотрение Государственного Совета проект нового устава лечебных заведений гражданского ведомства, который был весь построен на началах подробной регламентации всех сторон врачебного дела и сосредоточения его в ведении медицинского персонала. 10 июня 1893 года устав этот был утвержден Высочайшею властью, но к введению его в действие встретились неожиданно для Министерства решительные затруднения со стороны земских учреждений. Невозможность практического его осуществления (как указано было в журнале Комиссии, образованной для его пересмотра) обусловливалась не какими-либо теоретическими недостатками, ни даже практическими его неудобствами, но исключительно тем обстоятельством, что требования его были не согласны с установившеюся земскою практикою. Отстаивая то, что уже сделано земством, или то, что еще предполагается им сделать, отстаивая свою самостоятельность в деле заведования лечебными заведениями, земские учреждения дали дружный отпор Министерству Внутренних Дел, которое и отступило. Пришлось приостановить введение уже готового устава в действие, отложив его в сторону для Полного Собрания Законов, и выработать новый проект, построенный по отзыву Медицинского Совета, на началах совершенно противоположных (т. е. более угодных земствам).

Столь же поучительна история двух других узаконений последнего времени — о дорожных капиталах и об оценке недвижимых имуществ для обложения земскими сборами — узаконений, которые записка Министра также относит к числу мероприятий, „принятых за последнее время в целях упорядочения отдельных отраслей земского хозяйства и управления“ (стр. 56 и след.).

Закон 1 июня 1895 г. об освобождении земских сборов от некоторых обязательных расходов и об обращении освободившихся в земском бюджете сумм на образование специальных дорожных капиталов, казалось бы, заслуживал самого благосклонного отношения со стороны земских учреждений: для них закон открывал возможность, без затраты новых средств, привести в порядок столь важную отрасль местного благоустройства, как дорожное дело. Закон этот, вместе с тем, вовсе не пытался даже регламентировать деятельность земства, содержа в себе одно лишь требование, чтобы суммы, освободившиеся у земства вследствие перенесения на казну некоторых расходов, ранее покрывавшихся земством, обращались исключительно на дорожную часть. Но это общее указание закона на цель и направление земской деятельности оказалось, по удостоверению самого Министерства Внутренних Дел, несоответствующим желаниям земских учреждений. Уже 24 декабря 1896 г. (№ 11838) Министр Внутренних Дел сообщал Министерству Финансов о необходимости устранения некоторых оказавшихся на практике недостатков деятельности земских учреждений по образованию и расходованию дорожных капиталов. Указывалось именно, во-первых, на стремление земств ходатайствовать об обращении этих капиталов на иные, кроме дорожной, потребности земской жизни, и во-вторых, на то, что во многих местностях на счет означенных сумм отнесены общие недоборы по земским сметам, вследствие чего образовались значительные долги уездных земств губернскому по счету дорожного капитала. Преподанное, вследствие сего, через губернаторов разъяснение земским учреждениям о несоответствии их образа действий с видами правительства оказалось бесполезным, ибо уже в марте 1897 г. (№ 1800) Министр Внутренних Дел писал что, „если земства не относят недоборы по сметам в полном составе на суммы, предназначенные на улучшение путей сообщения, то, во всяком случае, допускают образование таких недоимок, которые при дальнейшем накоплении могут окончательно парализовать все начинания правительства по упорядочению дорожного дела“. Указав затем, что образование недоборов по дорожному капиталу „не стоит даже в связи с общею платежного способностью населения“ и что „продолжение такого порядка не может быть терпимо“, Министр высказался за обязательное отчисление чрез кассы финансового ведомства в дорожные капиталы соответственной по размеру части общего поступления земских сборов. В виду высказанного Министром предположения, что земские учреждения добровольно подчинятся такому способу пополнения дорожных капиталов (отзыв 21 января 1898 г. № 104), способ был установлен первоначально в административном порядке. Но так как предположение не оправдалось, то Министр вынужден был войти в Государственный Совет с соответственным представлением, результатом коего явился закон 2 июня 1898 г., которым предоставлены были Министрам Внутренних Дел и Финансов особые полномочия. Таким образом, если практическое исполнение закона, пытавшегося дать лишь самое общее указание на существо земской деятельности, и достигнуто в данном случае, то помимо и даже вопреки земских учреждений.

К подобному же заключению приводит и история применения закона 8 июня 1893 г. об оценке недвижимых имуществ для обложения их земскими сборами. Практического влияния на ход земского хозяйства этот закон не имел и не мог иметь; впредь до окончания оценочных работ, земское обложение остается на существующих основаниях, установленных временными правилами 1864 г., а производимые оценочные работы имеют целью лишь доставить материал для более точного определения начал земского обложения в будущем. Тем не менее, общая цель названного закона — поставить дело обложения вне полного усмотрения земства — ясна. Усматривая в законе такое направление, предвидя в будущем необходимость расстаться с существующими порядками, многие из земских учреждений отнеслись к нему несочувственно. К такому заключению приводят как донесения по сему предмету управляющих казенными палатами Министерству Финансов, так и ходатайства и заявления, непосредственно исходящие от земских учреждений. Оценка еще не произведена, а уже возбуждаются ходатайства о пересмотре оценочных правил, приводящих будто бы к неуравнительности обложения. Под предлогом неясности некоторых постановлений закона и правил инструкции задерживаются работы и по тем отделам, которые не возбуждают никаких сомнений. Предписанные законом оценочные работы не производятся, но зато предпринимается общая переоценка целой категории недвижимых имуществ, на основании правил, выработанных самим земством*. Особенно несочувственно отнеслись к закону об оценках уездные учреждения, которые даже в оценочных работах губернских земств усматривали нарушение своей самостоятельности. Поэтому там, где оценочные работы остались в ведении уездных земств, закон 8 июня 1893 г. на практике, по обыкновению, вовсе не применялся. В результате опять понадобился особый закон (Высочайше утвержденное 18 января 1899 г. мнение Государственного Совета), устранивший необходимость участия уездных земств в главнейших стадиях оценочных работ, усиливший значение губернской оценочной комиссии, в составе коей преобладает правительственный элемент, и, наконец, пришлось отпустить на оценочные работы казенные средства, в такой притом форме, которая заинтересовала бы земства в скорейшем окончании оценочных работ.

______________________

Так, земские учреждения Владимирской губернии, в которой во исполнение закона 8 июня 1893 г. не сделано почти ничего, по собственному усмотрению производили общую переоценку всех фабричных и заводских помещений.

______________________

Но и эти меры не возымели, по-видимому, действия. Из отношения Министра Внутренних Дел, от 24 июня сего года № 621, видно, что, вопреки требованиям закона и инструкции, „некоторые земства продолжают настаивать на том, чтобы оценка производилась не иначе, как только путем полного опроса населения и самого подробного описания имуществ, как принадлежащих отдельным владельцам, так равно и общественных крестьянских, поголовно, по домохозяйствам“ и что „собирание сведений, в видах оценки имуществ или в других целях, исключительно посредством сплошного опроса населения подавало неоднократно уже повод к весьма важным недоразумениям между администрацией и земством, вызывая в то же время неудовольствие населения и замедляя ход оценочных работ“. Поэтому Министр признает „в интересах дела и Правительства, которое вправе требовать от местных земских органов установления для оценки имуществ желательного и по возможности однообразного порядка — своевременным и необходимым подтвердить оценочным комиссиям, дабы сии последние строго согласовали свои действия с правилами оценки“*. Из того же отношения видно далее, что Министр опасается включения земствами в программы оценочных работ „тенденциозных вопросов“.

______________________

Небезынтересно сопоставить эту последнюю выдержку из отношения (от 24 июня 1899 г., № 621) с рассуждениями записки Министра о том, что противоположение органов самоуправления органам Правительства основано „на смешении понятий“ и что с изданием закона 1890 г. всякое основание к такому противоположению исчезло.

______________________

Приведенные заявления Министра Внутренних Дел весьма красноречиво говорят о действительном положении дела. Равным образом, разница в успешности прежних статистических исследований, производившихся земством по собственному усмотрению, и новых, выполняемых в силу требования закона, слишком очевидна и игнорировать ее невозможно, ибо нельзя же допустить, чтобы ни одно земство, даже из числа тех, которые ранее производили обширные и весьма обстоятельные оценочно-статистические работы (Московское, Нижегородское, Черниговское и мн. др.), не в состоянии было, при действительном желании, окончить за истекшее с 1893 года время даже первую часть оценочных работ — выработку общих оснований оценки. Все это вместе взятое служит новым подтверждением той трудности, с какою сопряжено регулирование Правительством деятельности земства в форме положительных предписаний. Недостаточно дать предписание, чтобы оно было исполнено. И если, благодаря помощи казны, можно надеяться на благополучное, в конце концов, завершение оценочных работ, то не следует забывать, что и этот результат будет достигнут вследствие изъятия, хотя бы частичного, оценочного дела из ведения земских учреждений.

Приведенные и многие другие факты красноречиво свидетельствуют, что и при действии закона 1890 г. земства не стали послушным орудием Правительства. Можно поэтому прямо утверждать, что желанного единения их деятельности с деятельностью центральных учреждений до тех пор не получится, пока в этих последних они будут видеть противоположное им бюрократическое начало, пока в законодательной деятельности не примут активного участия их выборные, пока законы не будут являться результатом решений этих проблем.

С ИЗДАНИЕМ ПОЛОЖЕНИЯ 1890 г. НЕ ИСЧЕЗЛО НЕДОВЕРИЕ К ЗЕМСТВУ. ЗЕМСКИЕ ХОДАТАЙСТВА И ИХ СУДЬБА

Не оказав никакого влияния на существовавшее недоверие земства к Правительству, закон 1890 г. едва ли создал это доверие и с другой стороны — в отношениях Правительства к земству. Доказательством тому может служить хотя бы, напр., отношение Министерства Внутренних Дел к земским статистическим работам. К работам этим названное ведомство всегда относилось с особенной подозрительностью. В представлении гр. Толстого о преобразовании земских учреждений статистические исследования ставились земству прямо в укор, признавались тенденциозными и несоответственными видам Правительства*. Этот последний взгляд, ныне в записке опровергаемый, и доселе служит, однако, основою практических мероприятий Министерства Внутренних Дел в отношении земской статистики. Статистика эта всячески стесняется и ограничивается, а при удобном случае (напр., по поводу всенародной переписи) и вовсе воспрещается, несмотря даже на то, что некоторые исследования обязательны для земства во исполнение закона 8 июня 1893 г. об оценке недвижимых имуществ для обложения земскими сборами. Самый неуспех этого закона немало зависел от тех затруднений, с которыми было сопряжено утверждение Министерством Внутренних Дел программ оценочно-статистических исследований, и от подозрительного отношения того же ведомства к исполнителям этих работ, иногда доходившего даже до огульного заподозревания политической их благонадежности ранее приступа к работам и до выбора лиц**.

______________________

Представление Министра Внутренних Дел в Государственный Совет от 8 января 1888 г. № 31, стр. 42.
- Стр. 16-19 проекта, присланного на заключение Министерства Финансов при отношении от 22 апреля 1898 г. № 3827.

______________________

Не внушает, по-видимому, Министерству Внутренних Дел никакого доверия и деятельность земств по народному образованию, так как в вышеуказанной всеподданнейшей записке от 5 марта 1897 г. Министр весьма определенно высказался, что оставление народной школы в руках земских деятелей „едва ли соответствовало бы задачам государства“ и что поэтому народное образование необходимо изъять из рук земства и передать в ведение учреждений правительственных. Этот вывод записки имеет тем большее значение, что вслед затем, чрез год, в проекте представления в Государственный Совет о введении земских учреждений в Архангельской губернии, Министерство Внутренних Дел уже с особым вниманием останавливается именно на заслугах земства в деле народного образования*.

______________________

Так, в 1897 г. Вологодский губернатор высказался против экспедиционных оценочных исследований, между прочим, под предлогом недостаточной благонадежности тех лиц, которыми такие исследования могут быть выполнены.

______________________

Не трудно также заметить и прежнее недоверие к стремлению земств объединить свою деятельность и „установить связь с местностью путем децентрализации местного управления“. На необходимость объединения земской деятельности, на весьма понятное отсюда стремление земств к общим их съездам указывает сама записка (стр. 56, см. также 52 и след.). Между тем, насколько известно, при действии Положения 1890 г. ни одного общего съезда земств разрешено не было, и, насколько можно судить, разрешать такие съезды и на будущее время Министерство Внутренних Дел не намерено „в виду различных сопряженных с созванием их практических неудобств“ (записка, стр. 57). В чем заключаются эти неудобства, записка не поясняет, да такое пояснение едва ли и необходимо — действительная причина неразрешений ясна сама собой.

Не с большей благосклонностью относится, по-видимому, Министерство Внутренних Дел и к стремлениям обновленных законом 1890 г. земств пустить корни в стране, ибо, хотя на стр. 46 записки Министра и говорится об „установлении связи с местностью путем децентрализации земского управления“, но, в действительности, такая связь для Министерства едва ли желательна. По крайней мере, предположения о распространении земского Положения на окраинные местности Европейской России построены уже на начале централизации земского управления, с пояснением, что именно такая организация земских учреждений исключает всякие опасения за политические последствия реформы (стр. 72).

Таким образом, можно думать, что Министерство Внутренних Дел по-прежнему далеко не доверяет земствам, не видит в них надежных исполнителей своих предначертаний, с большою осторожностью относится к столь необходимым для них взаимным сношениям и к установлению связи с местностью, и можно быть уверенным, что это недоверие будет существовать до тех пор, пока за земскими учреждениями будет сохранена хотя бы тень самостоятельности.

В дополнение к приведенным фактам, для характеристики установившихся за последнее время взаимных отношений Правительства и обновленного земства весьма интересно проследить судьбу земских ходатайств о местных пользах и нуждах, которые отклоняются Правительством, можно судить о том, насколько расходятся взгляды Правительства и земства на вопросы законодательства и управления. Если число подобных, т. е. отклоненных, ходатайств уменьшается, то это свидетельствует об ослаблении розни между Правительством и земством. Напротив, увеличение числа отклоненных ходатайств должно быть рассматриваемо как показание противоположное — оно свидетельствует о том, что пути Правительства и земства опять расходятся в разные направления.

Полагаясь на свидетельство записки Министра, будто, с изданием Положения 12 июня 1890 г., достигнуто улучшение в отношениях между Правительством и земством, следовало бы, конечно, предположить, что число отклоненных земских ходатайств тоже уменьшилось. Такое предположение тем более вероятно, что Положение 1890 г. значительно сократило права земства по возбуждению ходатайств пред Правительством: по Положению 1864 г. право ходатайствовать принадлежало всем вообще земским собраниям, а по новому Положению оно сохранено лишь за губернскими собраниями. Действительность, однако, вовсе не оправдывает сказанного предположения: число земских ходатайств, дошедших до Комитета Министров и им отклоненных, за последнее время не только не уменьшилось, а напротив, увеличилось. За время с 1880 по 1891 г. (включительно) число отклоненных земских ходатайств постепенно сокращалось и в последнем, т. е. в 1891 году достигло до минимума — всего 6 отклоненных ходатайств. С 1892 г., т. е. со времени повсеместного введения в действие нового земского Положения, число отклоненных ходатайств начинает возрастать — сначала (в 1892—1895 гг.) медленно, до 7-10 в год, потом быстро, до 19-25, при чем число ходатайств, отклоненных в 1898 г., превышает цифры за все предшествовавшие годы до 1884 г. Наряду с увеличением числа отклоненных ходатайств число ходатайств удовлетворенных (или отклоненных не безусловно, т. е. признанных до известной степени основательными) при действии нового земского Положения падает: с 1880 по 1891 г. из общего числа 277 ходатайств ко второй категории принадлежало 67, или 24 %, а с 1892 по 1898 г. лишь 16 из 114, т. е. 14 %*.

______________________

Сведения эти извлечены из справки, составленной Канцелярией Комитета Министров. Погодно отклоненные ходатайства распределяются так:

1880-14	1887-12	1894 — 7
1881-27	1888 — 14	1895 — 7
1882 — 35	1889 — 8	1896 — 20
1883 — 23	1890 — 8	1897 — 19
1884 — 28	1891-6	1898-25
1885 — 18	1892 — 9
1886-17	1893 — 8

______________________

До Комитета Министров доходят, конечно, не все отклоняемые ходатайства. Некоторые из них по закону подлежат отклонению другою властью, а другие — в силу установившейся практики — оставляются без последствий, без соблюдения особых формальностей. Поэтому имеющиеся в распоряжении Канцелярии Комитета Министров данные о количестве земских ходатайств не могут иметь исчерпывающего значения. Нет однако основания предположить, чтобы соотношение между числом ходатайств, доходящих до Комитета Министров, и числом ходатайств, оставляемых без удовлетворения иным путем, за последнее время изменилось. Если же в этом отношении и произошло изменение, то скорее в сторону увеличения числа случаев неудовлетворения земских ходатайств помимо Комитета Министров. Во всяком случае, уже один факт возрастания числа отклоненных ходатайств, после того как право уездных собраний возбуждать ходатайство было отменено, несомненно, свидетельствует не об улучшении, а даже об изменении к худшему отношений между Правительством и земством, особенно за время 1896—1898 гг.

В распоряжении финансового ведомства нет, к сожалению, других цифровых данных, характеризующих эти отношения ранее и теперь, как то: о числе протестов губернаторов против постановлений земских собраний, о числе жалоб земских учреждений на действия администрации и т. д. Впрочем, в виду изменений, внесенных Положением 12 июня 1890 г. в самую форму отношений между Правительством и земством, означенные данные были бы не вполне сравнимы между собою. Общеизвестен, однако, тот факт, что при действии Положения 1 января 1864 г. протесты губернаторов против постановлений земских собраний случались гораздо реже, чем теперь. Приостановка губернатором постановления земского собрания, по незаконности ли этого постановления или по несоответствию государственным пользам либо местным интересам, приобретает, особенно в последние годы, значение почти обычного явления.

Все приведенные факты и данные о судьбе земских ходатайств ясно свидетельствуют, что никакого улучшения во взаимных отношениях Правительства к земству с изданием Положения 1890 г. не последовало и что указываемое запискою Министра Внутренних Дел единение относится больше к области вероятных предположений, а не к области достоверных фактов. Напротив, за последние годы чуть не произошло нечто другое: разъединение между правительственными органами и „бесповоротно введенными в их систему земскими учреждениями“ не ослабевает, а возрастает.

ЗАКОН 1890 г. НЕ ОКАЗАЛ БЛАГОТВОРНОГО ВЛИЯНИЯ НА ЗЕМСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Обратимся теперь к рассмотрению второго из намеченных вопросов, какое влияние оказало Положение 1890 г. на ход земской деятельности в смысле ее оживления, в смысле успешности и плодотворности ее результатов. Правда, с тех пор, как закон 1890 г. возложил на губернаторов опеку над земскими учреждениями, сделал их нравственно ответственными за успешность деятельности последних, в отчетах начальников отдельных губерний встречаются иногда указания на благотворные результаты, достигнутые законом 1890 г. и его удачным практическим применением в сфере земской деятельности. К сожалению, удостоверяемое немногими губернаторами прекрасное состояние земских дел в некоторых губерниях является, по-видимому, лишь тем редким исключением, которое только подтверждает общее правило; об общем же неудовлетворительном положении хозяйственной части в губерниях земских имеется красноречивое свидетельство самого Министерства Внутренних Дел. В представлении в Государственный Совет (стр. 37-39) и в объяснительной записке к сельскому продовольственному уставу (стр. 3-9, 27-33) названное ведомство, указывая на ряд ошибок, допущенных земствами при производстве продовольственной операции в 1891 г., самым обстоятельным образом доказывает всю неспособность их вести важнейшую отрасль их деятельности — продовольственное дело*.

______________________

На стр. 27-33 объяснительной записки дается следующая характеристика земской деятельности:

1. „Надзор уездных земских управ за состоянием хлебных запасов в общественных магазинах остается почти повсеместно мертвою буквою“. Причина такого явления кроется „в неприспособленности организации земских учреждений к отправлению задач народного продовольствия. С одной стороны, земские управы являются слишком отдаленной инстанцией для надзора за тем, что делается в селениях. С другой стороны, нельзя не остановиться на том, что по закону земские управы не имеют исполнительной власти над волостным и сельским начальством“.

2. „Точно также остаются без исполнения правила статей 79 и 82 уст. о народи, иродов., требующие проверки уездными земскими управами приговоров сельских обществ о выдаче ссуд“… „Земские управы при внесении в земские собрания докладов о выдаче исчисляемых ими ссуд из продовольственных капиталов для удовлетворения потребностей пострадавшего от неурожая населения вовсе не мотивируют своих требований надлежащим фактическим материалом“ … „Обсуждение этих ходатайств в земских собраниях также не может содействовать подкреплению оных необходимыми данными. Делаемые отдельными гласными заявления о размерах нужды в той или другой местности обыкновенно основывается на личных впечатлениях и приводят, как показал опыт, к преувеличенному представлению о размерах бедствия и потребностях пострадавшего от неурожая населения“.

3. „Производство закупок семенного и продовольственного хлеба при посредстве местных управ большими партиями на крупных рынках оказалось, согласно опыту 1891 г., весьма затруднительным для органов земства и убыточным для казны“… „Управы действовали как бы в потемках, отыскивая в отдаленных местностях то, что могло бы быть приобретено в пределах губернии или уезда. В пользу возложения на земство заведования местным хозяйством указывается обыкновенно на знакомство выбранных населением людей с условиями местного быта, но в виду указаний опыта следует, по мнению комиссии, признать упомянутое соображение едва ли применимым к деятельности земств по народному продовольствию“.

4. „Руководство продовольственным делом со стороны земских собраний совершенно не соответствует потребностям жизни“. „Заботы о народном продовольствии требуют постоянных распоряжений и надзора, между тем, земские собрания созываются, за исключением чрезвычайных обстоятельств, только раз в год. Созыв чрезвычайных земских собраний, в особенности же губернских, сопряжен с немаловажными затруднениями для гласных“.

______________________

Министерство Внутренних Дел удостоверяет, что заведование делом народного продовольствия является задачей, для земских учреждений непосильною. Оказывается, что в губерниях не земских дело это стоит лучше, что за земскими собраниями совершенно невозможно сохранить распорядительную власть по обеспечению народного продовольствия и что существенно необходимо наряду с земскими управами привлечь к активному участию местные административные органы, поставив деятельность тех и других в правильное соотношение и подчинив ее непосредственному наблюдению и руководству губернского начальства. Для достижения же этой цели проектируется испытанное средство — усиление приказного элемента: предполагается целая организация бюрократических органов по заведованию продовольственным делом чрез учреждение особого продовольственного отдела в составе Хозяйственного Департамента, а на местах — чрез учреждение должностей непременных членов губернских присутствий и усиление личного состава земских начальников. Предположительная смета всей этой организации достигает 300 тыс. руб., не считая расхода на увеличение числа земских начальников.

Далее, по поводу выраженного в отзыве Министерства Финансов сомнения, не преждевременно ли изъятие продовольственного дела из ведения земства в виду ст. 109 земского Положения 1890 г., предоставляющей земству право составления обязательных постановлений по продовольственной части, Министр Внутренних Дел объяснил* следующее: „Надлежит указать на тот знаменательный факт, что, несмотря на введение в действие нового земского Положения, повсеместно с 1892 г., Министерству Внутренних Дел неизвестно ни одного обязательного постановления, составленного земскими собраниями по продовольственному делу. При таком отношении земских учреждений к этой области их ведения едва ли есть основание выжидать далее результатов применения земского Положения 1890 г., а равно и сохранять за земскими собраниями принадлежащее им по действующему закону право разрешать продовольственные вопросы“. Поэтому Министр Внутренних Дел признает „безусловно, необходимым изъять дело продовольственной помощи из ведения земских учреждений“.

______________________

Представление Министерства Внутренних Дел в Государственный Совет от 12 марта 1899 г, № 72, стр. 37-39.

______________________

Трудно, конечно, было бы осудить более решительно не только деятельность земства по продовольственной части, но даже и самую организацию земского управления, по крайней мере, в применении к народному продовольствию. Нельзя поэтому не выразить некоторого удивления, что заявление о достигнутом упорядочении деятельности земства делается тем же ведомством, которому принадлежит приведенная характеристика. Не менее удивительно, что и проект нового продовольственного устава в записке Министра Внутренних Дел (стр. 58) тоже зачисляется в число мер, принятых для упорядочения земского хозяйства и управления. Сокращение компетенции земства не может, конечно, вызвать возражений со стороны противников самой идеи его, но лица, выступающие в защиту земского самоуправления, казалось бы, не должны пользоваться этим доводом в свою пользу.

Если от приведенной Министром Внутренних Дел характеристики деятельности преобразованного земства по части продовольственной обратиться к результатам его деятельности в деле ведения финансового хозяйства и провести в этом отношении параллель между земством прежним и земством обновленным, то результат такого сравнения будет также далеко не в пользу последнего. Прежде всего рост земских расходов и сборов отличался в текущем десятилетии большею быстротою, чем в конце предшествующего. В 1885 году общая совокупность земских расходов (по сметам) достигала в: 34 губерниях 43 248 т. р.* к 1890 г. она повысилась до 47 051 т. р., или на 8,8 %. С 1892 года вступает в действие преобразованное земство — в 1895 г. бюджет достигает уже 65 881 т. р.**, т. е. превышает бюджет 1890 г. уже на 40 %. Таким образом, то процентное увеличение земских расходов, которое в конце восьмидесятых годов было достигнуто за пять лет, в начале текущего десятилетия является результатом деятельности земства уже за один год. В последующие годы расходы земства росли почти также быстро: в 1898 г. земский бюджет определился уже в 80 045 т. р., увеличившись, сравнительно с 1895 г. на 20 %.

______________________

По данным Хозяйственного Департамента.
- По данным Департамента Окладных Сборов, извлеченным из земских смет.

______________________

Наряду с расходами, возрастали, разумеется, и сборы. Оставляя в стороне неокладные поступления в пользу земства и доходы от обложения строений разного рода, я остановлюсь лишь на поземельном земском сборе, возрастание коего объясняется, особенно в текущем десятилетии, конечно, не увеличением доходности земель. В 1885 г. сборы в пользу земства с земель частных владельцев и крестьян не превышали 25 717 т. р.* чрез пять лет они повысились до 27 630 т. р., т. е. на 7,4 % или всего на 1,5 % в год. Обновленное земство, по-видимому, признало такую осторожность в деле земельного обложения излишнею и к 1895 г. повысило поземельный сбор до 35 129 т. р., или на 27,2 % против нормы 1890 г., а к 1898 г. — до 38 847 т. р., допустив вторичное увеличение еще на 10,3 %. В среднем же в год поземельный земский сбор увеличивается за первые пять лет текущего десятилетия на 5,4 % а за последующие три года — на 3,4 %. Между тем эти годы ознаменовались рядом в высшей степени неблагоприятных для землевладельцев и земледельцев явлений, тогда как конец восьмидесятых годов был для этого класса населения гораздо более благоприятным. Ясно, таким образом, что до его обновления земство относилось к платежным силам населения с большим вниманием и развивало свой бюджет в большем соответствии с ними, чем земство, обновленное по закону 1890 г.

______________________

Все данные об обложении разработаны Департаментом Окладных Сборов на основании подлинных земских раскладок.

______________________

Если затем взглянуть ближе, какие именно потребности вызывают увеличение сборов в обновленном земстве, то ответ также будет едва ли благоприятный для этого последнего. Рассмотрение составных частей земских бюджетов ясно показывает преобладание расходов, производимых по усмотрению земства, над расходами, предписанными законом. Достойно внимания и то обстоятельство, что в конце прошлого десятилетия соотношение между теми и другими расходами прошлого десятилетия, при деятельности преобразованного земства, первые, т. е. необязательные, расходы получают все усиливающееся преобладание над расходами обязательными*.

______________________

Если распределить все земские расходы по двум главным отделам, отнеся к первому отделу издержки на содержание местного гражданского управления (включая и подводную повинность) и суда (включая и содержание мест заключения), а также и дорожную повинность, а ко второму — расходы на содержание земского управления, народное здравие и общественное призрение, народное образование и все прочие чисто земские издержки, — то в составе первого отдела войдут исключительно обязательные земские расходы, а в состав второго — за маловажными исключениями расходы необязательные. С течением времени общая сумма издержек земских учреждений по этим двум отделам изменилась так:

Годы	Сумма расходов по I отделу (в т. руб.)	% отнош. сих расх. ко всему бюджету	Сумма расходов по II отделу (в т. руб.)	% отнош. сих расх. ко всему бюджету
1885	14.862	34,6 %	28.386	65,4 %
1890	15.324	33,3 %	31.729	66,7 %
1895	17.324	26,3 %	48.557	73,7 %
1898	18.469	23,0 %	61.576	11,0 %

______________________

Сравнение бюджетов показывает далее, что до нынешнего десятилетия земство было довольно умеренно в удовлетворении необязательных расходов, а издержки на содержание собственного управления даже сокращало. За последнее время картина резко изменяется: в сметы включается немало таких расходов, которые прежде не производились, издержки на народное здравие и образование увеличиваются вдвое, а наряду с сим возрастает свыше, чем на 50 %, расход на земское управление*.

______________________

Второй отдел земских расходов (см. предыдущую подстрочную выноску) может быть подразделен на следующие пять главных категорий: 1) содержание земского управления, 2) народное здравие и общественное призрение, 3) народное образование, 4) разные другие расходы и 5) непредвиденные издержки. Оставляя в стороне последние, отношение которых к общему земскому бюджету колеблется весьма мало (от 2,3 до 2,5 %), интересно проследить изменения остальных поименованных выше земских расходов. Эти изменения показаны в следующей таблице, в которой верхние цифры за каждый год обозначают сумму расхода в тысячах рублей, а нижние — отношение ее ко всему бюджету земства в данном году.

Годы	Содержание земского управления	Народное здравие и призрение	Народное образование	Другие расходы
1885	4.125 9,6	11.479 26,7	6.832 15,9	4.611 10.8
1890	3.981 8,5	13.013 27,8	7.226 15,4	6.363 13,6
1895	6.218 9,5	18.768 28,5	9.327 14,2	12.545 19,0
1898	6.889 8,6	22.981 28,7	12.931 16,2	16.920 21,2

Примечание 1. За 1895 и 1898 годы исследование земского расходного бюджета могло бы быть произведено с большею подробностью, но эти данные не могли бы быть сопоставлены со сведениями за 1885 и 1890 годы, разработанными Хозяйственным Департаментом по очень сокращенной и общей программе.

Примечание 2. К числу расходов на земское управление ныне относятся издержки по оценке недвижимых имуществ; но если даже исключить эти издержки (около 600.000 р.), то вывод нисколько не изменится.

______________________

Вследствие чрезмерного увеличения необязательных расходов пришлось прибегнуть и к повышению поземельного обложения, которое легко могло бы быть устранено, если бы в развитии своего хозяйства земство более сообразовалось с естественным увеличением источников своих доходов. С 1885 по 1898 г. земский бюджет возрос на 37 млн руб., обложение же земель на 13 млн; следовательно (предполагая равновесие доходов с расходами), остальные земские поступления возросли на 24 млн руб., из них лишь небольшая часть (сборы со строений) зависела от общего повышения земского обложения*. Таким образом, даже вовсе отказавшись от увеличения процента обложения, земство располагало бы значительным количеством новых доходов, которые и могли бы пойти на необязательные земские потребности. Следовательно, повышение земских сборов вовсе, казалось бы, не было неизбежно, и если бы земства остались верны традициям, сложившимся в конце восьмидесятых годов, то не было бы и прироста сборов. Где же упорядочение земской деятельности, где результаты упомянутых Министерством Внутренних Дел мер?

______________________

Земские поземельные сборы возросли с 1885 по 1890 гг. на 50 %; следовательно, при уравнительном обложении, и сборы с других недвижимых имуществ могли возрасти собственно от увеличения нормы обложения также только на 50 %; эти же сборы в 1885 г. достигали суммы всего в 6.197 т. р., 50 % от этой суммы равняется всего 3.098, 5 т. р.

______________________

Конечно, можно возразить, что деятельность земских учреждений не должна быть оцениваема только по соображению с умеренностью взимаемых ими сборов; что задача земства состоит, прежде всего, в удовлетворении местных потребностей, и чем шире они удовлетворяются, тем лучше; что поэтому увеличение земских расходов за последнее время свидетельствует о правильном понимании земством своих обязанностей. Но с этими возражениями весьма трудно согласиться, ибо для правильного хода общественного хозяйства, как и хозяйства частного, необходимо тщательно сообразовать размер его с имеющимися средствами, и всякое уклонение от этого правила, даже с наилучшими целями, неминуемо приводит к расстройству хозяйства. Кроме того, сама записка Министра признает, что быстрое возрастание земских сборов является одним из недостатков деятельности земства, устранение которого возможно лишь с установлением в законе точных правил о предельном размере земского обложения. Отсюда необходимо вытекает, что чем быстрее повышаются земские сборы, тем менее удовлетворительною в финансовом отношении можно признать деятельность земства; а так как усиленное возрастание земского обложения замечается именно в последнее время, в текущем десятилетии, то отсюда уже само собою следует, что после обновления земства в общем направлении его финансовой деятельности произошло не улучшение, а значительное ухудшение. В письме от 10 ноября 1898 г. Министр Внутренних Дел сам заявлял, что в свою поездку по неурожайным губерниям имел случай убедиться на месте в настоятельной необходимости, в целях ограждения земельного владения от чрезмерного увеличения земских сборов, немедленного, не дожидаясь завершения предпринятой земством, на основании закона 1893 г., переоценки недвижимых имуществ, закрепления нормы существующего обложения». Это убеждение, очевидно, могло сложиться под влиянием данных, свидетельствующих о неправильном ходе земского хозяйства. Если бы высказываемый мною взгляд на хозяйственную деятельность земства не отвечал воззрениям Министерства Внутренних Дел, если бы современные земские бюджеты были результатом дружного взаимодействия земства и наблюдающего за ним ведомства, то какую цель преследовали бы правила о предельности земского обложения? От кого ограждали бы они плательщиков земских сборов, от земства ли, или от руководящего деятельностью его Министерства Внутренних Дел и его местных органов?

Таким образом, сопоставление финансовых итогов деятельности прежнего и обновленного земства в связи с вышеприведенным свидетельством самого Министерства Внутренних Дел о печальном состоянии продовольственной части и полной неспособности нового земства привести ее в порядок, все это, казалось бы, довольно ясно свидетельствует, что с изданием закона 1890 г. не только никакого улучшения в земском хозяйстве не последовало, но что хозяйство это клонится к упадку. Ближайшие причины такого упадка вполне ясны.

В периодической печати все чаще и чаще сообщаются сведения о несостоявшихся земских собраниях за неприбытием узаконенного числа гласных, о несостоявшихся выборах, и другие подобные данные, свидетельствующие об усиливающемся равнодушии местного общества в делах земского самоуправления. Весьма определенные на этот счет указания можно найти и во всеподданнейших отчетах губернаторов. Так Московский губернатор, имеющий дело с одним из наиболее деятельных и сильных, по личному составу и материальным средствам, земств, во всеподданнейшем отчете своем за 1895 год засвидетельствовал, что в земских учреждениях замечается большой недостаток служащих, и состав их настолько неудовлетворителен, что в двух уездах потребовалось назначение председателей земских управ от Правительства. Еще более красноречивое свидетельство имеется в отчете того же губернатора за 1897 г.: «Деятельность земства вверенной мне губернии», говорится в этом отчете, «с каждым годом все более и более отдаляется от тех основных начал, на которых, по глубокому убеждению моему, зиждется Положение о земских учреждениях. Положением этим местное население призвано законом к заведованию делами о земских пользах и нуждах. Между тем большинство землевладельцев относится к предоставленному им праву более чем индифферентно, и чрез это земские собрания приняли характер одной формальности, а дела вершатся управами, состав коих, в свою очередь, заставляет желать весьма много. Это, естественно, повлекло за собою образование при управах обширных канцелярий и приглашение на земскую службу разных специалистов, статистиков, агрономов, педагогов, санитарных врачей и т. д., которые, чувствуя свое образовательное, а иногда и умственное превосходство над земскими деятелями, начали проявлять все большую и большую самостоятельность, что в особенности достигается путем открытия в губернии разных съездов, а при управах — советов. В результате, все земское хозяйство очутилось в руках лиц, ничего общего с местным населением не имеющих. Бесспорно, и среди этих лиц весьма много личностей, вполне благонамеренных и заслуживающих полного уважения, но на свою службу они не могут смотреть иначе, как на средство к существованию», а пользы и нужды местные их лишь настолько могут интересовать, насколько от таковых зависит их личное благополучие. По глубокому моему убеждению, подобно тому, как в частном хозяйстве, как бы хорош ни был управляющий, он никогда не заменит хозяина, так и в земском деле наемник не может заменить собственника. Против такого заявления губернатора последовала Высочайшая отметка: «К сожалению, это так».

Приведенное свидетельство отчета начальника одной из лучших и передовых губерний весьма красноречиво говорит о настоящем положении земского дела. Интерес к нему местных жителей неуклонно слабеет, органы самоуправления получают все более и более бюрократический характер, приобретают все недостатки правительственной администрации, не имея ни одного из ее достоинств. «Создается», — говоря словами отзыва Обер-Прокурора Святейшего Синода, — «серия чиновников, действующих бесконтрольно и составляющих нередко новое бремя для населения»*. Это положение есть, несомненно, прямой результат всех вообще стеснительных мер, которые принимались и принимаются Правительством по отношению к земству. И можно быть твердо уверенным, что, чем более будет стесняться деятельность земства, тем более будет охладевать интерес к ней общества, а при последовательном неуклонном проведении принятой по отношению к земствам политики Министерства Внутренних Дел они мало-по-малу приблизятся к типу нашей дореформенной шестигласной думы, которая хотя и причисляется запискою Министра к учреждениям, осуществлявшим столь свойственные народу русскому принципы самоуправления, но которая едва ли может считаться не только идеальным применением этих принципов, но даже просто сколько-нибудь пригодным органом для ведения самого несложного хозяйства. С другой стороны, можно быть также твердо уверенным, что, как бы ни увеличивалась над земствами правительственная опека, фактически губернаторы все же лишены будут возможности оказывать положительное влияние на ход, а тем более на упорядочение земского хозяйства. Предоставить им сколько-нибудь серьезное право активного участия в ведении этого хозяйства без полного упразднения земского самоуправления нельзя; с одними же правами контроля, запрета и протеста, как бы сильны ни были эти, по существу своему, тормозящие, а не двигающие, права, — нельзя вести никакого живого дела.

______________________

Отзыв Обер-Прокурора Св. Синода от 20 декабря 1898 г. № 252.

______________________

ПОЛИТИЧЕСКАЯ ТЕНДЕНЦИЯ НЕ ИСЧЕЗЛА И В ОБНОВЛЕННОМ ЗЕМСТВЕ

Остается рассмотреть еще один вопрос — исчезла ли с изданием Положения 1890 года политическая тенденция земств, их стремление к участию в законодательной деятельности?

Для ответа и на этот вопрос в записке Министра Внутренних Дел не дается никаких данных. Потому мне приходится говорить о событиях, о которых я не желал упоминать, и притом о событиях недавнего прошлого, которые, казалось бы, должны быть близко известны Министру Внутренних Дел, и которым, однако, записка не придает, повидимому никакого значения. Приходится вспоминать адресы земств, поданные по случаю восшествия на Престол благополучно Царствующего Государя Императора — адресы, в которых довольно ясно сказалось прежнее, но затаенное ныне, стремление земства выйти из сферы местных дел, ему предоставленных. Как известно, 9 земств (Тверское, Тульское, Уфимское, Полтавское, Саратовское, Тамбовское, Курское, Орловское и Черниговское) в своих обращениях к Монарху прямо или косвенно выразили протест против существующего порядка и просили о допущении земств к участию в законодательных работах. За подачу подобных же адресов высказалось большинство собраний земств Псковского, Новгородского и Смоленского, которые отказались от .состоявшихся уже постановлений только после того, как выяснилось, что адресы, поданные другими земствами, встречены весьма неблагосклонно, что адрес Тверского земства даже не принят Государем и что на докладе о нем Министра Внутренних Дел последовала Высочайшая резолюция: «Я чрезвычайно удивлен и не доволен этой неуместной выходкой 35 гласных губернского земского собрания». Нельзя, однако, не отметить, что, напр., в Новгородском земстве администрации и председателю собрания стоило больших трудов предотвратить подачу адреса. Этим земством адрес был принят после тщательного обсуждения всем составом собрания, заседание которого состоялось уже после того, когда стало общеизвестным, что двое из трех депутатов Тверского земства — Родичев и Головачев — не будут приняты Государем, и только в одно из следующих заседаниях губернский предводитель дворянства кн. Васильчиков успел добиться отмены постановления о подаче адреса*.

______________________

С. Мирный. Адресы земств 1894—1895 гг. и их политическая программа (Geneve, 1896), стр. 13.

______________________

Правда, в поданных адресах заметно стремление смягчить выражение их мысли, прикрыть ее условными фразами. Памятуя о прошлых печально окончившихся попытках, земства стараются говорить иносказательными намеками; но основная мысль весьма ясна и нашла себе вполне точное выражение в словах Государя Императора, определившего ее как «мечтание об участии представителей земства в делах внутреннего управления»*.

______________________

В адресе Тверского земства, между прочим, говорилось: «Мы ждем, Государь, возможности и права для общественных учреждений выражать свое мнение по вопросам, их касающимся, дабы до высоты Престола могло достигать выражение потребностей и мысли не только администрации, но и народа русского». Адрес оканчивается так: «Мы верим, что в общении с представителями всех сословий русского народа, равно преданных Престолу и отечеству, власть Вашего Величества найдет новый источник силы и залог успеха в исполнении великодушных предначертаний Вашего Императорского Величества»

Тульское земство просило открытого доступа для голоса земства к престолу.

Курское земство выражало уверенность, что Государь Император всегда с милостливым вниманием будет относиться к голосу земства и не откажет в открытом доступе к Престолу ему, земству, как выразителю местных и областных нужд и общих интересов.

Орловское земство заявляло, что представительство земское есть, прежде всего, представительство нужд народных, и просило доверия и одобрения Императора.

Тамбовское земство выражало уверенность, что единение Царя с земством, развиваясь и укрепляясь, станет краеугольным камнем, на котором созиждется наша государственная будущность, и пр.

______________________

Особенный интерес представляет адрес Черниговского земства. Адрес этот, во-первых, заслуживает внимания потому, что земство решило подачу его уже после приема Императором депутаций 17 января 1895 г., когда вполне выяснилось, что высказываемые земствами пожелания не отвечают видам Государя Императора, и, во-вторых, он может служить лучшим ответом на все уверения записки Министра Внутренних Дел о достигнутом законом 1890 г. объединении деятельности земства с органами Правительства. Из названного адреса вполне ясно, что не только никакого единения не достигнуто, но что земство по-прежнему чувствует недоверие к себе со стороны Правительства, чувствует все те стеснения в своей деятельности, о которых говорила еще приведенная выше, поданная в 1880 г. записка Елисаветградского земства, и желает во что бы то ни стало освободиться от этих стеснений. «Доверие Вашего Величества», говорит, между прочим, адрес, «нам так же необходимо и драгоценно, как свет и воздух для развития всего живого. Под сенью этого доверия мы будем жить радостной надеждой, что получим возможность, в кругу нашего ведения, самостоятельно оценивать наши местные пользы и нужды, что нам даровано будет право беспрепятственно возлагать исполнение земских обязанностей на лиц, которых мы считаем наиболее достойными; что деятельность наша в пределах Высочайше дарованных нам прав будет протекать под строгой охраной закона; что в самой важной области нашей деятельности, в деле народного образования, мы будем освобождены от целого ряда неблагоприятных условий, стесняющих эту деятельность, и что при большем развитии гласности ярче выяснятся нужды и все стороны нашей местной жизни, заботы о которых предоставляются земству».

Все адресы, поданные земствами в 1894—1895 гг., не были результатом случайного увлечения мимолетной идеей; они были прямым следствием удобного, по их мнению, момента для выражения все той же старой мысли земцев о необходимости добиться участия в законодательстве и центральном управлении. Эта мысль, несомненно, не умерла еще в среде земской и поныне, да и по самой природе вещей и не может умереть.

В Министерстве Финансов нет, конечно, достаточно полного материала для характеристики настоящего положения дела, но тем не менее не трудно привести отдельные многоговорящие факты. Так, во всеподданнейшем отчете за 1894 г. Уфимский губернатор заявлял, что «губернское земство решилось домогаться, чтобы в заседании высших правительственных учреждений были допущены представители всех земств России при суждении о вопросах, касающихся земств и, в частности, — об изменении системы народного продовольствия»*. Против этого заявления последовала Высочайшая отметка: «К серьезному вниманию Министра Внутренних Дел». Вследствие сего, в заседании Комитета Министров 11 июня 1896 г., были представлены надлежащие разъяснения, в коих, хотя и заявлялось, что губернатор «придал всему делу не надлежащий характер», но с пояснением, что еще в марте 1895 г. Начальнику Уфимской губернии предложено было разъяснить земству о превышении им своих полномочий и что еще ранее, в феврале 1895 г., «в конфиденциальном циркуляре сделано было надлежащее разъяснение губернаторам, какое значение имеют в общем строе государственного управления земские и городские учреждения и каких предметов названные учреждения не должны касаться в своих постановлениях».

______________________

Свод Высочайших отметок по всеподданнейшим отчетам за 1894 год, стр. 237.

______________________

Еще более красноречивое указание имеется во всеподданнейших отчетах Тверского губернатора. «С самого начала введения в губернии в действие Положения 12 июня 1890 г.», говорится в последнем отчете за 1898 г., «ведется партийная борьба, при которой правильной деятельности земства трудно и ожидать». Какого рода эта борьба и в каком направлении она ведется, едва ли нужно говорить; но для устранения всяких на этот предмет сомнений достаточно обратиться к отчету того же губернатора за 1894 г. В этом отчете значится, что «с конца пятидесятых и начала шестидесятых годов образовался тесно сплоченный кружок людей либерального направления, который, постоянно разрастаясь, приобрел исключительное господство в губернии и сосредоточил в своих руках все ведение дела губернского земства». Наконец, из отчета того же губернатора за 1895 г. видно, что борьба с земской оппозицией составляет тяжелую задачу местной администрации и что от председательствующих в земских собраниях предводителей дворянства требуется иногда «гражданское мужество» для выполнения конфиденциальных циркуляров Министерства Внутренних Дел о предметах, которых земские учреждения не должны касаться. Губернский предводитель дворянства, пишет губернатор в названном отчете, перед земским и дворянским собраниями сдал должность Тверскому уездному предводителю, сам же продолжал выходить из дому; в свою очередь, Тверской уездный предводитель, в перерыве заседания собрания, сдал по болезни должность Новоторжскому предводителю, а этот последний также оказался больным, и за него в собрании председательствовал Старицкий уездный предводитель, что, по мнению губернатора, объясняется, между прочим, отсутствием гражданского мужества у многих дворян.

Приведенные заявления Тверского губернатора, казалось бы, могут служить лучшим ответом на все заверения записки Министра Внутренних Дел, будто после закона 1890 г. исчез даже призрак политических стремлений земств. Политическая тенденция с основания земских учреждений до самого последнего времени то подавлялась, то вновь воскресала; но несомненно, что ею отмечена вся 35-летняя история нашего земства*. В затронутом мною вопросе о значении земства в системе нашего государственного строя тенденция эта имеет гораздо большее значение, чем то, которое придает ей записка. Те немногие данные, которые сделались достоянием общих официальных источников, а также разрешенной и запрещенной литературы, и лишь отрывочно сгруппированы выше, более чем достаточны, чтобы усомниться в заверении записки (стр. 53), будто все конституционные стремления земств сводились к пустой шумливой оппозиции губернскому начальству нескольких крикунов и политиканов в немногих («в виде редких исключений») уездах. Высказывая подобную уверенность, составители записки либо не вполне искренни, либо они не имели возможности принять во внимание несомненно разнородный и богатый, но секретный материал, какой имеется в делах Министерства Внутренних Дел. По-видимому, даже обозрение подпольных листков, которое по их словам было ими сделано, произведено весьма поверхностно, так как в записке деятельность земцев, агитировавших в пользу расширения прав земства и созыва земского собора, смешана с деятельностью террористов и анархистов, пытавшихся воспользоваться студенческими и иными беспорядками в целях своей преступной пропаганды (см. стр. 44).

______________________

Земства «уклоняются в суждения о предметах внутренней административной политики и присваивают себе такие предметы администрации, которые существенно входят в круг государственного управления» (отзыв Обер-Прокурора Св. Синода от 20 декабря 1898 г. № 252).

______________________

Если даже просто подсчитать все те земства, которыми прямо или косвенно заявлялись ходатайства о допущении их к участию в законодательстве, то получится не несколько отдельных уездов, а не менее половины всех земских губерний. Но если ознакомиться с содержанием ходатайств и принять во внимание, при каких условиях эти ходатайства заявлялись, и какими мерами предотвращались подобные же заявления в других губерниях, то станет довольно ясно, что земское движение в пользу земского собора много серьезнее «пустой шумливой оппозиции губернскому начальству». Во главе движения шли, конечно, вожаки (крикуны и политиканы, как характеризует их записка Министра Внутренних Дел); но если за этими «политиканами» так дружно шло огромное большинство самых благонадежных, самых благонамеренных земцев, то не служит ли уже одно это доказательством, что в самой постановке земского дела что-то неладно, что в нем есть какая-то несообразность, какое-то политическое несоответствие всему государственному строю и что надо серьезно подумать, прежде чем переносить земские учреждения на обильные всякими политическими брожениями окраины. Движение, проявившееся в земствах после введения в действие закона 1890 г., по моему мнению, заслуживает самого разностороннего внимания Министра Внутренних Дел при дальнейших мероприятиях в области земского дела. Это движение более мягкое по внешней форме, но по внутреннему содержанию гораздо более знаменательно, чем даже резкое движение 1879—1883 гг. Для надлежащей его оценки надо помнить, что законом 1890 г. земству дана сословная окраска, усилен в собраниях правительственный элемент, что в состав губернских земских собраний введены все уездные предводители дворянства и земские начальники, и если такое обезличенное сословно-бюрократическое земство продолжает, тем не менее, проявлять политическую тенденцию, то над этим следовало бы призадуматься.

Итак, ближайшее рассмотрение результатов, достигнутых применением закона 1890 г., ясно показывает, что закон этот не имеет того значения, какое Министр ему придает, во всяком случае, результаты далеко не таковы, чтобы на них можно было успокоиться за настоящее и не тревожиться за будущее.

Ни единения с органами Правительства, ни оживления и желательных успехов в земской деятельности, ни исчезновения политической тенденции обновленных земств не последовало. Наоборот, в новых земствах замечается быстрое возрастание земского обложения именно на потребности, удовлетворяемые по усмотрению земства, в том числе и на такие, поручение коих земству не соответствует, по мнению Министра Внутренних Дел, задаче государства (народное образование). Увеличилась рознь между земством и Правительством, и, наконец, усилилось индифферентное отношение земских гласных к делам местного управления, а равно фактическая зависимость распорядителей земского хозяйства от канцелярий; появляется даже особый класс чиновников, но только земских — всякого рода вольнонаемных специалистов, приставленных к отдельным отраслям администрации земских управ.

Это ли идеал Министерства Внутренних Дел? Это ли основа экономического процветания и политического могущества государства?

МЕРОПРИЯТИЯ, ПРИНЯТЫЕ ЗА ПОСЛЕДНЕЕ ВРЕМЯ В ЦЕЛЯХ УПОРЯДОЧЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ОТРАСЛЕЙ ЗЕМСКОГО ХОЗЯЙСТВА И УПРАВЛЕНИЯ, КЛОНЯТСЯ К ПОЛНОМУ УПРАЗДНЕНИЮ ЖИЗНИ ЗЕМСТВА

Наличность недостатков в действующей организации земств признает, в сущности, и записка Министра Внутренних Дел, ибо, хотя она и утверждает, что коренные недостатки Положения 1864 г. устранены законом 1890 г., но, в конце концов, сознается, что реформа коснулась больше внешности, сущность же дела остается прежняя, со всеми ее «шероховатостями» (стр. 38, 55-56, 70-72).

Записка полагает только, что необходимо дальнейшее упорядочение местного самоуправления, согласно принципам, положенным в основу закона 1890 г., необходимо лишь окончательное устранение недостатков, вполне обнаруженных 35-летним опытом применения земских учреждений во внутренних губерниях.

В чем же будут заключаться это упорядочение и это окончательное устранение недостатков? Каковы те мероприятия, которые уже предначертаны, но которые, по словам записки, к сожалению, не встречают сочувствия со стороны финансового ведомства?

Таких мер упорядочения в записке намечено три:

1) Создание правильно устроенного и «надлежаще снабженного, как личным составом, так и материальными средствами» центрального установления для заведования земскими учреждениями; для сего проектируется преобразование Хозяйственного Департамента в Главное Управление.

2) Усиление правительственного надзора путем увеличения личного состава местных правительственных органов, коим сей надзор поручен; для сего проектируется учреждение должностей непременных членов присутствий по земским и городским делам «с надлежащим служебным положением и окладом».

3) Точная и строгая регламентация деятельности земских учреждений путем издания уставов, регулирующих эту деятельность.

Рассмотрим последовательно все эти проектируемые мероприятия.

К п. 1-му. Вопрос о создании для земских учреждений центрального органа действительно является коренным вопросом, в котором лежит весь центр тяжести всего земского дела, но в нем же и самое больное его место. На стр. 42 записка, характеризуя недостатки Положения 1864 г., замечательно верно и метко указывает, что ненормальное положение земских учреждений в системе нашего государственного управления заключалось, главным образом, в том, что земские не имели «подобно другим местным учреждениям определенного центрального ведомства, для которого они были бы своими, которое на равноправных с другими основаниях защищало бы их интерес в центральном управлении». Действительно, к созданию такого органа для которого они были бы своими, земства стремились чуть не со дня их введения, а Правительство с таким же постоянством противопоставляло этим стремлениям ограничительные меры, не желая образования центрального земского представительства. Положение 1890 г., которое в первоначальном проекте своем направлено было в сущности к упразднению земских учреждений, вопроса о центральном их органе не разрешило, да он не мог быть и возбужден. Вопрос этот остался, таким образом, открытым, и в этом вся разгадка, почему земские учреждения, признанные учреждениями государственными, не стали, однако, «своими» для центрального управления, почему между ними и этим последним не исчезло взаимное недоверие, почему нет и теперь единства, нет гармонического слияния в их деятельности, а остается все то же раздвоение, с иной только окраской. Вполне понятно поэтому, что во главе мер к дальнейшему упорядочению земского дела записка ставит вопрос об учреждении центрального для заведования земскими учреждениями органа; но то решение, какое предполагается дать этому вопросу, для меня не совсем ясно. Трудно освоиться с мыслью, чтобы этот сложный вопрос, которым 35 лет «болели» и Правительство и земство, который был причиною отставок министров и губернаторов, репрессивных мер, цензурных запрещений, секретных циркуляров, и пр., и пр., чтобы этот вопрос разрешался так до нельзя просто — обращением Хозяйственного Департамента в Главное Управление.

Как-то не верится, что земства сделаются для Правительства «своими», войдут с ним в единение и интересы их станут ближе сердцу Министра Внутренних Дел только потому, что должность директора Хозяйственного Департамента будет повышена из IV в III класс, и в его распоряжение будет прибавлено несколько новых чиновников, для дела, быть может, и не нужных.

К п. 2-му. Впрочем, как видно из рассуждений, помещенных на стр. 64 записки, реформа Хозяйственного Департамента преследует не столько ту цель, о которой говорится там же, на стр. 42 (т. е. чтобы земские учреждения имели свой центральный орган и стали «своими»), а, главным образом, иную — усиление правительственного над ними надзора, для чего, кроме расширения названного Департамента, проектируется еще и учреждение на местах должностей непременных членов присутствий по земским и городским делам «с надлежащим служебным положением и окладами».

Но, казалось бы, что и подобная цель намеченных мероприятий также не может быть согласована с теоретическими взглядами записки. Если местное самоуправление необходимо и полезно, если и теперь оно функционирует, вообще говоря, правильно, то какая же надобность в пересмотре и поверке по существу всех важнейших работ самоуправляющихся учреждений. Не доказывает ли, напротив, необходимость двукратного выполнения одной и той же работы, раз чрез местное самоуправление и вторично в правительственных установлениях, ошибочности самой системы управления.

Что ввиду Министерства Внутренних Дел имеется именно вторичная переработка сделанного земством, это видно как из приведенных в отзыве от 18 февраля 1898 г. за № 1682 соображений в пользу учреждения должностей непременных членов губернских по земским и городским делам присутствий, так и из определения изложенных в заключительной части сего отзыва задач новых должностных лиц. Из соображений этих оказывается, что особого надзора требуют не только выдающиеся по своей важности постановления учреждения местного самоуправления, но даже обыкновенная текущая деятельность, напр., весь ход земского дорожного хозяйства, к тому же, судя по записке, уже и теперь вполне упорядоченного. Соответственно этому, и в заключительной части названной бумаги Министерство Внутренних Дел, не довольствуясь указаниями на отдельные конкретные обязанности непременных членов, предназначает их вообще «для заведования делами по земскому и городскому самоуправлению», т. е., иначе говоря, для исполнения тех же обязанностей, которые возложены законом на земские и городские учреждения. Такая постановка дела неизбежно приведет к тому, что и новые должности окажутся вскоре недостаточными, опять возникнет вопрос о расширении правительственного надзора над земством и городами и, наряду с дорогими учреждениями местного самоуправления, образуются сложные правительственные установления, выполняющие ту же работу, как и первые*.

______________________

По поводу указаний записки Министра, что преобразование Хозяйственного Департамента и учреждение должностей непременных членов не встречают сочувствия со стороны финансового ведомства, необходимо заметить, что в данном случае несочувствие объясняется отнюдь не принципиальным несогласием моим с названным ведомством, ни даже финансовой стороной дела.

Дело объясняется гораздо проще. Проект преобразования Хозяйственного Департамента был очень широк, но весьма слабо обоснован. Поэтому финансовое ведомство и сделало по поводу этого проекта ряд замечаний, чисто практических, доказывая преувеличенность требований Министерства Внутренних Дел. Если последнее признавало эти возражения неосновательными, то от него зависело внести дело с разногласием в Государственный Совет.

Что касается до проекта об учреждении должностей непременных членов губернских по земским и городским делам присутствия, то он прислан был на заключение Министерства Финансов в совершенно неразработанном виде. Никаких фактических данных, доказывающих недостаточность существующих учреждений, в отзыве Министерства Внутренних Дел не было указано; и эти данные финансовое ведомство вынуждено было собирать чрез собственные свои органы. Само собою разумеется, что на это необходимо было время, и поэтому отзыв не мог быть сообщен Министерству Внутренних Дел с такой скоростью, какая была бы ему желательна.

______________________

Отзыв Министерства Внутренних Дел от 18 февраля 1898 г., в котором изложены предположения об учреждении должностей непременных членов губернских по земским и городским делам присутствий, представляет особый интерес еще в том отношении, что категорически удостоверяет неисполнение действующих узаконений о надзоре за земскими учреждениями. Распоряжения Министерства Внутренних Дел, говорится в этом отзыве, «делают труд местных губернских начальств в деле выполнения надлежащим образом предъявляемых к ним в отношении надзора за деятельностью названных учреждений требований и возлагаемых на них задач совершенно непосильным». К наблюдению за земским и городским делом привлечены лица, «которые, по своему служебному положению и прямым своим обязанностям не имеют никакой возможности посвятить себя еще к специальным занятиям по губернскому по земским и городским делам присутствию и являются фактическими его членами лишь на время заседаний». Главным действующим лицом в присутствии «силою вещей является секретарь, на которого фактически и ложится вся ответственность и тяжесть не только делопроизводства в тесном значении этого слова… но и предварительной, необходимой для доклада дела присутствию, разработки его… и, наконец, даже производство дознания о неправильных действиях городских и земских учреждений». Указав затем, что такой порядок «вовсе не соответствует ни тому служебному положению, в какое поставил означенную должность закон», «ни тем требованиям, какие можно предъявлять к этой должности по самому ее учреждению», Министерство Внутренних Дел приходит к заключению о необходимости особых непременных членов для заведования делами, относящимися до земского и городского управления.

Приведенные соображения решительно опровергают заявления записки Министра Внутренних Дел о достигнутом уже упорядочении деятельности местного самоуправления путем установления правительственного надзора.

К п. 3-му. Что касается, наконец, третьей из намеченных Министерством Внутренних Дел мер — регламентации деятельности земских учреждений путем издания для этого особых уставов, регулирующих их деятельность, то относительно этого мероприятия к упорядочению земского дела прежде всего необходимо заметить, что, с точки зрения сторонников местного самоуправления, самая необходимость последнего обосновывается именно невозможностью точной и полной регламентации в законе всех задач местного управления, требующих постоянного соображения с условиями места и времени. Из вытекающей отсюда неизбежности усмотрения местных деятелей и выводится положение, что местное управление должно быть поручено не чиновникам, усмотрение коих недопустимо, — а представителям местного же общества, состоящим под контролем общественного мнения*. Если это положение ошибочно, если закон с пользою для дела может регламентировать задачи местного самоуправления и способы их достижения, тогда отпадает один из важнейших доводов в пользу самоуправления; если же научная теория правильна, то преследуемая Министерством Внутренних Дел цель — регламентировать деятельность земства — является по существу своему не мерой к исправлению недостатков в существующей организации земских учреждений, а мерой к ограничению их самостоятельности, скрытым шагом к их упразднению. Такое значение проектируемых Министерством Внутренних Дел уставов для истинных сторонников самоуправления вне спора и сомненья. «Если хотят подрывать земство в самом его корне, подавить в нем всякую общественную инициативу и превратить его в мертвую машину», говорит, напр., проф. Чичерин, «то нет лучшего средства как подвергнуть его всесторонней регламентации»**. И действительно, нельзя не признать всей справедливости этого взгляда.

______________________

Н. М. Коркунов. Русское Государственное Право, т. II, изд. 2-е, стр. 353.
- Чичерин. Государство и земство. «С-Петербургские Ведомости», 7 мая 1890 г., № 122. См. также ст. Арсеньева в № 2 «Вестника Европы» за 1899 г.

______________________

Земство, лишенное самостоятельности, руководимое во всех подробностях его деятельности предписаниями уставов и указаниями администрации, — такое земство не имеет ровно никакого значения; для целей управления оно является не только ненужным, но прямо вредным, так как не облегчает, но затрудняет задачи Правительства, без всякой пользы тормозит деятельность последнего. Руководство выбранными местным населением лицами, бесспорно, гораздо затруднительнее, чем чиновниками, назначенными Правительством. С другой стороны, по степени исполнительности выборные учреждения всегда останутся позади обыкновенных бюрократических органов. Наконец, при отсутствии самостоятельности, земство не может иметь и надлежащего интереса к порученному ему делу: интерес этот обусловливается возможностью проводить в жизнь свои взгляды, устраивать местные порядки согласно собственному желанию, а этих-то условий и не будет, раз земству придется действовать только по предписаниям. В успехе порученных им отраслей управления общественные деятели будут заинтересованы даже меньше чиновников, для которых этот успех связан с интересами личного положения.

Правильность этих теоретических воззрений неопровержимо подтверждается историческим опытом — почти столетнею историей губернаторских и уездных учреждений Императрицы Екатерины II. Широкое применение выборного начала не сделало из этих учреждений органов самоуправления, ибо учреждения эти не пользовались никакою самостоятельностью, являлись лишь исполнительными органами государства, вполне от него зависимыми. Результаты известны: полнейший хаос в местном управлении, совершенное пренебрежение к общественным интересам и почти не знающая пределов продажность. Ошибочно было бы приписывать эти следствия исключительно низкому нравственному уровню общества; уровень этот не оставался, конечно, без влияния на ход управления, но корень неудачи лежит глубже — в ошибочности самой системы.

Общество не могло сразу переродиться, каковы бы ни были пережитые им события. Между тем то же общество, которое избирало в судьи, советники и заседатели заведомых взяточников и людей сомнительной нравственности, пополнило ряды новых, пореформенных учреждений, как выборных, так и организованных по назначению правительства, людьми совершенно иных взглядов, иного направления*.

______________________

Нельзя не указать также, что издание уставов, регламентирующих деятельность земств, едва ли даже и практически осуществимо. Мера эта признавалась задачею ближайшего будущего еще в 1863 г. при разработке первого земского Положения. Если, тем не менее, задача эта и ныне, по прошествии более 35 лет, остается не осуществленною, то не следует ли отсюда, что она сопряжена с большими практическими затруднениями и что на успешное выполнение ее в настоящем весьма трудно рассчитывать? Можно даже думать, что ныне выполнить ее гораздо труднее, чем это было при введении в действие земских учреждений. Предоставленные самим себе, действуя в полной обособленности одно от другого, земства значительно разошлись в своей деятельности. Под влиянием тех или иных причин в земском управлении отдельных уездов и губерний получила преобладание, как указывает и записка (стр. 52), то та, то другая задача; еще более разнообразия обнаруживается в способах удовлетворения земских потребностей. Вследствие этого всякая попытка законодателя регулировать ту или иную сторону земской деятельности неизбежно сопряжена с ломкою установившихся в действительной жизни порядков. Закон неизбежно должен отдать предпочтение одним порядкам перед другими, вменить земствам в обязанность одно, запретить другое, а может быть, в некоторых случаях, осудить все сделанное, предписав делать совершенно другое. Закон же, допускающий все существующее разнообразие в земском управлении, очевидно, не достигал бы никакой практической цели, явился бы формою, лишенною какого-либо содержания. Между тем изменение того, что уже окрепло, пустило корни, представляет вообще задачу весьма трудную, сложность коей еще увеличивается, когда приходится иметь дело с органами, пользующимися известною самостоятельностью, не состоящими в прямом подчинении у Правительства. Наглядным и убедительным тому доказательством является уже упомянутая выше история лечебного устава 10 июня 1893 года…

______________________

Итак, регламентация деятельности земств есть мера, подрывающая земские учреждения в самой их основе. Но для того, чтобы устранить всякие сомнения относительно действительного значения этой меры, следует только поближе взглянуть, в каком направлении Министерство Внутренних Дел предполагает вести эту регламентацию, какие меры проектируются им для окончательного устранения существующих в земском деле недостатков и пробелов.

Едва ли подлежит сомнению, что первая и главнейшая из забот о нуждах населения есть забота о его пропитании — о хлебе насущном, т. е., иначе говоря, вопрос о народном продовольствии. Между тем, как выше указано, по проекту нового продовольственного устава, внесенного уже на рассмотрение Государственного Совета, признается «безусловно необходимость изъять дело продовольственной помощи из ведения земских учреждений», при чем в записке Министра Внутренних Дел устав этот самым решительным образом считается одной из главнейших мер, принятых в последнее время к окончательному упорядочению земского дела.

После народного продовольствия, как меры, обеспечивающей первую и самую насущную потребность населения, следующей важнейшей нуждой этого населения является, конечно, потребность в образовании, которое составляет основу материального и духовного благосостояния всего государства и каждой отдельной местности. Между тем и эту столь важную отрасль земской деятельности Министерство Внутренних Дел не считает целесообразным оставлять в руках земств, и из ведения этих самоуправляющихся единиц, которые, по мнению записки Министерства Внутренних Дел, наиболее способны развивать в народе «привычку к самоустройству и самоопределению», предполагает передать в руки чиновников, нимало не опасаясь, что бюрократия, чрезмерный гнет которой так усиленно подчеркивается в той же записке, задавит в молодом поколении в самом зародыше всякую способность к самодеятельности, обратит его в «обезличенные и бессвязные толпы населения».

Далее, в том же всеподданнейшем докладе Министра Внутренних Дел от 5 марта 1897 года, в коем возбужден был вопрос об изъятии из ведения земств народного образования, указывается на необходимость освободить земство от обязательных расходов, а следовательно, и от сопряженных с ними обязанностей по борьбе с эпидемиями и эпизоотиями, по призрению умалишенных и пр. В случае осуществления всех этих предположений бюджет земства будет, бесспорно, значительно облегчен, но вместе с тем земство утратит и большую часть своего значения. Неуклонно следуя по такому наученному Министерством Внутренних Дел пути, весьма скоро придется придти к сохранению за земством одной лишь обязанности — по содержанию земского управления, но будет ли это равносильно упорядочению земской деятельности?

Таким образом, система частью уже осуществленных, а частью проектированных Министерством Внутренних Дел мер приводит, в конце концов, к тому же результату, как прямая замена органов самоуправления установлениями государственными. Вся политика Министерства Внутренних Дел по отношению к земству заключается в медленном, но неуклонном подтачивании его органов, постепенном ослаблении их значения и постепенном же сосредоточении их функций в ведении правительственных установлений. Нисколько не преувеличивая, можно сказать, что когда указываемые в записке мероприятия, принятые за последнее время в целях упорядочения отдельных отраслей земского хозяйства и управления, будут приведены к благополучному концу, то в действительности у нас не будет никакого самоуправления — от земских учреждений останется одна идея да внешняя оболочка, без всякого делового содержания.

В самом деле, допустим даже, что «упорядочение земского дела» остановилось на том пункте, до которого его доведут все упомянутые выше мероприятия; что же изобразит из себя земское самоуправление, поскольку таковое уцелеет после законченного упорядочения? Прежде всего важнейшие из отраслей местного самоуправления, каковы — продовольственное дело, школьное и т. п., отошли от земства. Это в силу мероприятий, направленных к сокращению его компетенции. Остаются дела в роде извозного промысла на станциях железных дорог, чистки дворов, уборки и уничтожения палых животных* и т. п. Но, во-первых, и по этим делам простор земской инициативы, право издавать обязательные постановления значительно стеснят, если не совсем упразднят заготовительные уставы. Во-вторых, и в такой сравнительно ограниченной и не особенно соблазнительной действительности для земской самостоятельности остается очень мало: на каждом шагу надзор, протест, проверки, просмотры, пересмотр и т. д. Что же остается от того земства, о котором мечтали люди 60-х гг.? Остается немногое: а) учреждения, в которых изображается земство; б) эти учреждения в то же время тихая пристань, где потерпевшие аварии на других поприщах могут служить не земству, а по земству. Это будут люди, свободные от чувствительного самолюбия, да, пожалуй, и от деликатной совести.

______________________

Положение, ст. 108.

______________________

ВВЕДЕНИЕ ЗЕМСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ НА ОКРАИНАХ И, В ОСОБЕННОСТИ, В ЗАПАДНОМ КРАЕ НЕ ОПРАВДЫВАЕТСЯ ПОЛИТИЧЕСКИМИ СООБРАЖЕНИЯМИ

При таком направлении политики Министерства Внутренних Дел предположение этого Министерства о введении земских учреждений на окраинах является, на первый взгляд, прямым логическим несоответствием уже произведенному, а тем более предстоящему «упорядочению» земского дела. Это несоответствие выступает тем рельефнее, что по соображениям политическим в будущих земствах Западного края предполагается усугубить все те недостатки, которыми страдают существующие земства губерний внутренних; предлагается прямо начать с устройства одной внешней бессодержательной оболочки. Именно, проект имеет в виду, в целях объединения деятельности будущих земских учреждений с органами Правительства, лишить их всякой, даже призрачной самостоятельности, поставить в полное подчинение органам Правительства и коренным образом изменить принятую для внутренних губерний организацию. Предполагается, следовательно, весьма несовершенная бюрократическая организация, но с сохранением идеи самоуправления. Если существующие земства являются у нас зданием и без крыши, и без фундамента, то, продолжая это образное, сделанное еще славянофилами, сравнение, можно сказать, что проектируемые на окраинах земства будут лишены даже и стен, ибо ни своих исполнительных органов, ни уездных земских учреждений у них не будет.

Я не стану здесь касаться вопроса, насколько такая постановка земского дела и вообще подобная организация земских учреждений соответствует основным принципам защищаемого запискою Министра Внутренних Дел самоуправления. Я не стану также говорить, каких результатов можно ожидать от деятельности земских собраний, не имеющих ни связи с местностью, ни своих исполнительных органов; об этом уже говорено в моих официальных ответах, и, кроме того, с неотразимой логикой вопрос этот был разобран в отзыве Обер-Прокурора Св. Синода по вопросу о введении земства в губ. Архангельской. Здесь я позволю себе остановиться только на тех соображениях, которые приводятся запиской в опровержение возражений против предполагаемой земской реформы в Западном крае. Доводы эти сводятся к следующим трем: 1) Западный край — «колыбель русской народности, русской государственности, языка и веры», 2) укрепление русского в крае влияния и 3) предоставление возможности русскому местному элементу сложиться в крае в определенную и сознательную общественную силу.

Что касается первого довода, то он, бесспорно, представляет собою прекрасную и благодарную тему для исторического исследования, но едва ли может иметь какое-либо практическое значение для настоящего времени. В государственных мероприятиях приходится считаться не с тем временем, когда народ был еще в колыбели, а с существующим настоящим положением края, которое довольно наглядно доказывает, какие элементы, вместо «русской народности, государственности, языка и веры», водворились в этой колыбели, особенно в северо-западной ее части*. Из статистических данных, приведенных Министерством Внутренних Дел в представлении в Государственный Совет, видно, между прочим, что среди частных владельцев, которые по размерам владеемой земли могли бы принять непосредственное участие в земских выборах, католики, в общем, составляют преобладающий в крае элемент не только над православными, но даже над этими последними вместе со старообрядцами и протестантами в совокупности, а, напр., в Ковенской губернии они являются прямо подавляющей массой, ибо там на 384 частных владельцев из православных, протестантов и старообрядцев приходится 1,044 католиков. Далее, на стр. 81 и след. того же представления Министерство Внутренних Дел свидетельствует, «что землевладельцы польского происхождения, как прочнее укоренившиеся в губерниях края, не исключая и юго-западных, придают польскую окраску общему характеру местной не служащей интеллигенции». «Тогда как русские в значительной их части в имениях своих не проживают и ведут хозяйство заглазно через управляющих, нередко из числа местных поляков или даже иностранцев… Кроме того, между русскими землевладельцами имеется малый процент лиц, которые приобрели имения не для того, чтобы прочно в них устроиться, а лишь в целях перепродажи земли по частям крестьянам. Наконец, русские землевладельцы, большинство коих владеет землями не более 20-30 лет, представляют разрозненную массу, состоящую из самых разнообразных общественных элементов и лишенную единства, укрепляемого лишь давнишними отношениями и привычками совместной жизни. Между тем польский помещичий класс, владеющий имениями издавна, с прошлого столетия, а местами и со значительно более раннего времени, представляет сплоченную однородную среду, отдельные личности которой связаны между собой старинными отношениями родства, соседства, традиций. Благодаря этим причинам, польский помещичий класс, хотя и уступает, в общем, в численности русскому, но, за исключением некоторых отдельных уездов, превосходит его по силе и общественному значению». Если к этим, сообщенным Министерством Внутренних Дел, данным добавить еще, что Западный край входит в черту еврейской оседлости, и принять во внимание сепаративные грезы украйнофилов, то получится довольно неутешительная картина действительного положения дела в «колыбели русской народности», и до очевидности ясной становится возможность политической агитации, в случае призвания местного населения к заведованию делами местного управления. Этой агитации опасается и само Министерство Внутренних Дел. «Скрытое недовольство, которое, несомненно, таится в массе польского населения» (говорится на стр. 94 представления), «особенно во владельческих его классах, и неизбежно поддерживается теми исключительными мерами, которые, в видах государственной необходимости, применяются и долго еще должны применяться в крае, может, при известной склонности поляков к увлечениям, найти выход и в нежелательных в среде уездных собраний демонстрациях политического характера, которые испортят все дело». Опасаясь, чтобы земские учреждения не получили политического значения в Западном крае, Министерство проектирует такую их организацию, чтобы от живого участия в земском деле был устранен, по возможности, сплоченный и господствующий в крае польский элемент.

______________________

Польские публицисты считают Западный край «древней колыбелью своей расы». Le comte Leliwa (псевдоним). «Russie et Pologne», p. 129.

______________________

Все эти заявления Министерства Внутренних Дел и, наконец, самая проектируемая им организация земских учреждений служат, казалось бы, лучшим ответом на остальные два довода, приводимые им в пользу введения земства в Западном крае. Самоуправление только тогда имеет смысл и значение, когда к участию в нем привлекается тот местный элемент, которому дороги интересы и благоустройство края. Между тем именно этот-то элемент от участия в земском управлении предполагается устранить, а привлечь элемент русский, который, как видно, из приведенных заявлений самого Министерства Внутренних Дел, не пользуется в крае никаким влиянием и во многих местах по сей день является лишь пожеланием, а то даже и фикцией, удобной для выборки разрешений на покупку имений. От землевладельца, который, купив имение, не живет в нем, а сдает его в аренду (иногда совершенно фиктивную) полякам, от спекулянта, который приобретает земельный участок для перепродажи по выгодной цене крестьянам, наконец, от тех земцев, которых Министерство Внутренних Дел надеется привлечь в край посредством назначения на места председателей и членов управ, никак нельзя ожидать забот о пользах и нуждах края, ибо их ближайшая цель заключалась бы не в том, чтобы своими трудами по общественной должности оправдать доверие избравших их лиц и содействовать развитию благосостояния страны, а в том, чтобы по возможности, и в скорейшем времени, устроить свое материальное положение, не без видов на служебное повышение.

С другой стороны, даже при той своеобразной организации местного самоуправления, которая проектируется Министерством

Внутренних Дел для Западного края, едва ли удастся совершенно устранить польской элемент от участия в земских собраниях, и поэтому есть полное основание опасаться, что собрания эти превратятся в нечто похожее на местные сеймы или хоть сеймики, в которых будет разгораться племенная вражда, причем при малейшей разнице во взглядах с русской партией или с губернатором на пользы и нужды края польский элемент будет навлекать на себя и правильные и неправильные подозрения в политиканстве, в предвзятой оппозиции против самого Правительства.

В том, что Западный край — почва мало подходящая для насаждения начал самоуправления, — в этом не сомневаются даже такие представители либерализма и самые горячие защитники земства, как, напр., проф. Градовский. «В местностях, не представляющих национального единства», говорит он, «самоуправление неспособно дать удовлетворительных результатов». Примером таких местностей профессор приводит наши западные губернии. «Самоуправление в этих областях», по его мнению, «означало бы освящение сепаративных, антигосударственных, антинациональных и даже противообщественных стремлений, которые привели бы к подавлению здоровых общественных сил и торжеству враждебной для нас политики»*.

______________________

Градовский. История местного самоуправления в России, стр. СХIII.

______________________

Заслуживает внимания еще одно обстоятельство. Составители Положения 1864 года не считали возможным распространять земские учреждения на Западную окраину. Между прочим, бывший Министр Внутренних дел, граф Валуев, исходил из того соображения, что введенные в крае учреждения стеснили бы Правительство в его мерах противодействовать польскому влиянию. Перевеса польских помещиков и влияния их на сельское население опасался и такой убежденный сторонник земства, как бывший военный министр граф Милютин*. Через 40 лет к такому же, но еще более определенному выводу приходит Обер-Прокурор Св. Синода в своем отзыве от 20 декабря 1898 г. по вопросу о введении земских учреждений в Западном крае. Указавши, в чьи руки неизбежно перейдет руководство местными выборами, а следовательно, и заправление земскою политикой, статс-секретарь Победоносцев заключает: «Нетрудно представить себе, какой отсюда последует вред для русского дела и для существенных интересов русской власти в Северо-Западном и Юго-Западном крае»**.

______________________

Историческая записка, стр. 97 (гр. Валуев), стр. 80 (гр. Милютин); стр. 120—123.
- Отзыв Обер-Прокурора Св. Синода от 20 декабря 1898 г. № 252.

______________________

Нельзя не заметить также, что все рассуждения славянофилов о заветах и преданиях русского народа, об особых укладах Московского государства, об исторических особенностях русской государственности, о воле для Царя и земле для народа, словом, вся та аргументация, на которой построена записка Министра Внутренних Дел, совершенно неприменима к Западному краю. Край этот с тех пор, как вышел из «колыбели», неизменно тянул к Западу и его порядкам — к Польше, ее строю и ее интересам; тянет к ней и поныне. Следует ли напомнить Министру Внутренних Дел, что еще не так давно, в 1862 году, минские, напр., дворяне в своем всеподданнейшем адресе просили учреждений, свойственных духу народа польского; что, как видно из последнего всеподданнейшего отчета Виленского, Ковенского и Гродненского генерал-губернатора, в крае и до сих пор все еще с перевесом в пользу поляков «продолжается упорная вековая борьба русской, польской, еврейской, немецкой и литовской народностей, из коих каждая при помощи самых разнообразных способов отстаивает свои права на существование и господство»*; что в польских проектах всероссийской политической реформы основною мыслью является последовательное развитие начал самоуправления — организации самоуправления волостного, провинциального («провинциальное земство») и государственного** — и что, наконец, распространение земства на западную половину Империи входит в программу и наших конституционалистов, которые в этом распространении видят крупный шаг ко введению представительного правления***.

______________________

По счету гр. Лелива за 30 лет усилий по русификации ни одного поляка не русифицировали («Russie et Pologne», p. 130).
- См. «Русская Империя». Польский взгляд на русские государственные вопросы. Берлин, 1882.
  - Драгоманов. Либерализм и земство, стр. 31.

______________________

Вообще говоря, в том, что введение земства в Западном крае есть шаг небезопасный в политическом отношении, едва ли может быть сомнение; опасения эти разделяет, по-видимому, и само Министерство Внутренних Дел, не решаясь вводить земство в полном, существующем для центральных губерний, хотя и значительно урезанном законом 1890 г., объеме. Эти опасения нашли уже надлежащую оценку и в Высочайшей резолюции на всеподданнейшем отчете Гродненского губернатора за 1891 г.: «По Моему, введение земских учреждений в западных губерниях несвоевременно».

Но обратно, довод, приводимый запискою в пользу введения земства в Западном, крае — укрепление русского в крае влияния — довод более чем сомнительный; основываясь на нем, можно с равным успехом доказывать пользу введения земства и в Царстве Польском.

Во всяком случае, как бы ни смотреть на политическое значение земства в Западном крае, но руководящую идею Министерства Внутренних Дел в предполагаемой им мере уяснить очень трудно. Для меня вполне понятна точка зрения генерал-адъютанта Драгомирова, когда он, утверждая, что русский элемент достаточно окреп в Юго-Западном крае, настаивает на введении земств в полном объеме. Лично я разделяю мнение генерал-адьютанта Троцкого, когда он предлагает, «отбросив вовсе мысль о введении в Северо-Западном крае Положения о земских учреждениях, ограничиться преобразованием ныне существующих органов земского хозяйства, путем расширения их полномочий и привлечения к участию в земском деле выборных представителей населения». Но на первый взгляд, представляется решительно непонятным, какие собственно цели преследует Министерство Внутренних Дел, вводя земские учреждения в Западном крае. Деятельность и компетенция земств во внутренних губерниях самим Министерством все более и более стесняется, предполагаются и дальнейшие стеснения; земства все более и более теряют свое практическое значение и свой жизненный смысл и, тем не менее, они распространяются — для чего же? Для чего же, серьезно, под флагом земства вводятся на окраине весьма несовершенные учреждения, в которых сохранена одна голая идея самоуправления?

Ответ на этот вопрос, может быть, можно найти в представлении самого Министерства Внутренних Дел о введении земских учреждений в Западном крае. Из заключительного VIII пункта этого представления (стр. 153) видно* что идее самоуправления, пересаженной на свежую почву, где не видали еще ее постепенного хирения, предполагается дать дальнейшее развитие — применить к проектированным земствам нормы действующего Положения, когда Министр Внутренних Дел признает это нужным. Таким образом, под видом бюрократической формы, идея, потерпевшая крушение во внутренних губерниях, будет сохранена в ее жизненности на окраинах до времени, когда признано будет нужным дать ей дальнейшее развитие, будет сохранена впрок до наступления более благоприятных росту ее обстоятельств, до нового подъема общественных сил, до какой-нибудь «новой эры».

______________________

Представление Министра Внутренних Дел (стр. 153). …VIII. Предоставить Министру Внутренних Дел, по мере указаний опыта, вносить в Комитет Министров предложения свои:

1) об образовании уездных земских собраний в тех уездах западных губерний, в которых, по обстоятельствам дела, это представляется возможным;
2) об отмене в отношении сих уездов, а равно целых губерний, тех из установленных для земских в западных губерниях учреждений ограничительных правил, которые не будут более вызываться необходимостью;
3) о подчинении земских учреждений в сих уездах, равно как и целых губерниях, действию всех правил, установленных Положением о земских учреждениях 12 июня 1890 г.

______________________

НЕОБХОДИМОСТЬ КОРЕННОЙ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ ПО ОДНОМУ ОБЩЕМУ ПЛАНУ

Если, таким образом, вся политика Министерства Внутренних Дел клонится не к развитию, а к дальнейшему стеснению земских учреждений, если ко введению на окраинах предполагается не система самоуправления, в действительном значении этого слова, а одна лишь ее внешняя форма и притом весьма несовершенная форма, то, по моему крайнему разумению, коренное преобразование правительственной местной администрации представляется для всей России мерой не терпящей никаких отлагательств и делом первостепенной важности. Наше местное управление находится в самом ненормальном, в самом печальном состоянии. У нас имеются или предполагаются ко введению земские учреждения, но деятельность этих учреждений все более и более стесняется и ставится в такие условия, при которых они не могут удовлетворять своему назначению. С другой стороны, наряду с этими учреждениями продолжает действовать старая администрация, всемогущая по простору своего произвола, но по самой организации своей бессильная для какой-либо живой, активной деятельности. Преобразовать эту неудовлетворительную администрацию не признается однако существенно необходимым под тем предлогом, что имеется самоуправление, которое делает свое дело и нуждается только в некотором упорядочении. Таким образом, в конце концов, нет хорошей администрации, которая держала бы в своих руках все хозяйство и все управление губернии, ибо есть земство; нет и сколько-нибудь удовлетворяющего своему назначению самоуправления, так как оно все более и более подавляется в пользу начала правительственной администрации, которая в ее настоящем состоянии к ведению живого дела неспособна. Нельзя дать правильной постановки земству, потому что такая постановка опасна в политическом отношении, и нельзя дать администрации живого, активного участия в делах местного хозяйства и управления, ибо предоставление ей такого участия равносильно уничтожению самоуправления, сохранение которого признается необходимым. Такое печальное и ненормальное положение дела еще проф. Градовский охарактеризовал замечательно метко, сказав, что «в руках земства оказалась одна компетенция без власти, а в руках Правительства власть без компетенции»*.

______________________

«Голос» за 1881 г., № 29.

______________________

Из этого заколдованного круга надо выйти, так как существующее полное неустройство нашего местного управления является одной из главных и основных причин печального состояния и продовольственного дела, и народного образования, и вообще всего того неустройства деревни, уезда и губернии, на которое так много слышится со всех сторон указаний и жалоб. Глубокой правдой звучат слова одного из наших государственных деятелей, что «неустройство местного хозяйственного управления составляет издавна больное место наших учреждений, и в нем, может быть, заключается одна из главных причин медленного роста нашего народного богатства, несмотря на обилие естественных ресурсов и на усилия

Правительства к поощрению народного труда»*. Кроме того, параллельная деятельность земства и разных правительственных органов в губерниях земских является мерой, которая решительно не может быть ничем оправдана с финансовой точки зрения. Так, напр., хотя бы дело народного образования; его ведает и земство, и Ведомство Православного Исповедания, и Министерство Народного Просвещения, и содержание двойных и тройных по этому делу инспекций ложится совершенно напрасным бременем на население.

______________________

Отзыв Государственного Контролера от 30 июля 1888 г. № 2578.

______________________

Крайнюю неудовлетворительность существующего порядка вещей в местном управлении, необходимость его реформы признает, в сущности, и записка Министра Внутренних Дел, но только полагает, что преобразование не может быть осуществлено путем одновременного переустройства всего управления по одному общему плану. Указав на то, что вопрос о таком преобразовании уже с конца 50-х годов составлял предмет неусыпных, но бесплодных забот Министерства Внутренних Дел, записка заявляет, что лишь в 80-х годах удалось наконец выработать общий план местного управления, «благодаря неустанным четырехлетним трудам Комиссии статс-секретаря Каханова, располагавшей отборным личным составом». Министерство Внутренних Дел, как поясняет далее записка, не приняло, однако, этого плана и присоединилось к мнению меньшинства названной Комиссии, опасавшегося отсутствия достаточного жизненного опыта для общей реформы, и решило идти прежним, хотя и медленным, но несравненно более верным путем постепенного совершенствования существующих учреждений. Записка высказывает далее сожаление, что этот одобренный уже Государственным Советом путь вновь подвергается сомнениям. При таких условиях, по мнению записки, невозможно ожидать завершения в нашей государственной жизни каких-либо преобразований или порядков. Прежде чем учреждение успеет получить окончательное устройство и стать на ноги, оно уже оспаривается в виду неудовлетворительности достигнутых им результатов, и предлагается взамен другая, еще не испытанная жизнью система. Отсюда та отвлеченность и противоречивость наших государственных и общественных преобразований, которая так поражает «посторонних нашим порядкам исследователей».

По содержанию этих рассуждений записки необходимо заметить следующее. Прежде всего нельзя, конечно, не согласиться с указанием на то, что для осуществления общей реформы местного управления, даже для выработки одного ее плана необходим «отборный личный состав». Только с подобным составом и при большой личной энергии его руководителя можно разработать и провести в жизнь такую серьезную реформу. Нельзя, конечно, отрицать также, что реформа эта, как бы она ни проводилась, частями или разом, потребует много сил и много работы от ее исполнителей, ибо несомненно, что выработка общего плана и его осуществление гораздо труднее медленных, лишенных общей руководящей мысли преобразований. Тем не менее, трудность задачи не может считаться препятствием непреодолимым. Комиссия статс-секретаря Каханова уже с наглядностью доказала полную невозможность выработки общего плана 30-летних безрезультатных усилий Министерства Внутренних Дел. Можно соглашаться или не соглашаться с основными началами, положенными в основание выработанного Комиссией плана, можно спорить об отдельных его деталях, но, имея перед собою обширный, не вполне даже законченный еще труд Комиссии, нельзя, казалось бы, сомневаться в осуществимости задачи. Можно быть твердо уверенным, что раз общая реформа в принципе будет решена, будут испрошены руководящие указания Его Императорского Величества, в каком направлении должна вестись эта реформа, то выработка надлежащего, во всех частях разработанного права будет только делом энергии исполнительной. В сущности, едва ли может быть сомнение в том, что в самом Министерстве Внутренних Дел найдется и ныне отборный состав не для одной даже, а для нескольких реформ. Но во всяком случае, за подбор деятелей для реформы местного управления нет основания опасаться. Вопрос об этой реформе касается не одного Министерства Внутренних Дел и заключается не в одной реформе его местных органов, как по-видимому полагает записка; он насущный, наболевший вопрос как для всех ведомств, местные учреждения которых чувствуют на себе всю рознь, всю бессистемность губернской администрации, так и для всего русского общества, которое сознает всю неурядицу, все нестроение нашей провинции. Поэтому если