Коллегии — центральные государственные учреждения в России, созданные Петром Великим. Еще во время первого путешествия Петра за границу некто Френсис Ли подал ему в Англии (в 1698 г.) предложение об устройстве семи «комитетов или коллегий». Предложение это прошло совершенно незамеченным. Для привлечения иностранцев в Россию на военную службу, Петром было обещано манифестом (написанным Паткулем) 1702 г. коллегиальное устройство «тайного военного совета». В 1711 г. «рудокопный офицер» Блюер предлагал дать коллегиальное устройство рудному приказу (только что уничтоженному), но предложение его не было принято. Прежнее мнение о том, что Лейбниц советовал Петру ввести коллегии, должно быть оставлено. Мысль о реформе центральных учреждений появилась у Петра под влиянием насущной потребности времени. Старая система «приказов» была расшатана уже в первые годы северной войны; передача областного управления губернаторам в 1708—12 гг. привела к окончательному упразднению значительной части приказов; только что созданный сенат не мог заменить собой целой системы учреждений и был завален работой; наконец, окончательное переселение царя в Петербург в 1715 г. укрепило в нем сознание потребности восстановить центральные учреждения. При этих обстоятельствах Петр охотно принял предложение, сделанное ему неизвестным лицом, вероятно, между январем и мартом 1715 г. Неизвестный предлагал ввести в России семь шведских коллегий, пользовавшихся в то время репутацией лучших центральных учреждений в Европе (юстиц-коллегия, канцелярии иностранных дел коллегия, адмиралтейская, кригс-, камер-, штатс- и коммерц-К.) и разделить управление коллегиями между сенаторами. С этого времени Петр энергично принимается за осуществление проекта, приказывает доставить сведения об австрийских, датских и шведских учреждениях, посылает Ягужинскому в Копенгагене и Веселовскому в Вене распоряжение нанимать за границей служащих; наконец, одного из них, рекомендованного Бассевичем, камералиста-практика, Генриха Фика, принимает на службу и командирует в декабре 1715 г. в Швецию, чтобы собрать на месте материал для предстоящей реформы. С отъездом Петра за границу (1716—17 гг.) устройство К. приостановилось; но за границей Петр продолжал присматривать людей для К. и, между прочим, принял на службу другого знатока шведских учреждений, барона Христиана Потта фон-Любераса, который, в свою очередь, законтрактовал на русскую службу до 150 иностранцев из Гамбурга, Любека, Берлина, Гессена, Саксонии, Чехии и Силезии. Однако же, услуги Любераса несколько запоздали, и советы его — не копировать рабски шведских учреждений — были оставлены без внимания; главная роль в организации К. досталась Фику, вернувшемуся к началу 1717 г. из шведской командировки, а Люберасу, горячему стороннику меркантильной системы, принадлежит, по-видимому, инициатива только в учреждении берг— и мануфактур-К., вице-президентом которой он сделался. С возвращением Петра в октябре 1717 г. дело двинулось быстрее. В декабре окончательно установлен был состав К., составлены списки персонала и произведены первые назначения президентов и вице-президентов. Иностранную, воинскую и адмиралтейскую К. можно было просто переделать из существовавших уже канцелярий; канцлер, фельдмаршал и адмирал остались их начальниками. Юстиц-К. создана была путем соединения старых судебных приказов; остальные К. организованы вновь. Дальнейшее устройство К. поручено было Брюссу, но за его отъездом Фик остался единственным фактическим организатором; хотя формально реформа обсуждалась сенатом, но решающее влияние на официальное суждение сената имели мнения и донесения Фика. 1718—20 гг. прошли в собирании предварительных справок, окончательном подборе служащих и составлении регламентов К. Регламенты эти большей частью были точными переводами с шведских, с выпуском мест, не подходивших к русским условиям, и с соответственными редакционными изменениями. Однако же, точное заимствование шведских К. имело свои неудобства. Шведские К. зависели прямо от короля и не зависели от сената, являясь, таким образом, высшими учреждениями в государстве. Иностранные руководители реформы, по-видимому, и предполагали, что введение К. должно упразднить сенат. Но сенат остался и вместе с тем явился вопрос, в какой степени К. должны ему подчиниться. Иностранная, военная и адмиралтейская К. были и остались равноправны сенату. Другие К. решено было подчинить ему: для этой цели только что назначенные президентами К. сенаторы были заменены другими, гораздо менее вельможными и влиятельными; ревизион-К., как контролирующая, прямо слита с сенатом. Переведенные с шведского регламенты также оказались не во всем пригодными для России, и Петр сам скоро отдал распоряжение, хотя и оставшееся большей частью невыполнимым — составить новые регламенты К., по образцу исправленного им лично регламента адмиралтейской К.
Для рассмотрения дел, К. должны были заседать по генеральному регламенту ежедневно, кроме праздничных дней, с 6 часов утра (в долгие дни — с 8) в течение пяти часов. На одном конце стола, покрытого сукном и украшенного зерцалом, садился президент, справа и слева от него размещались по старшинству советники и асессоры (при Петре их была по 4, даже по 5 в некоторых К., но верховный совет из экономии уменьшил их число вдвое, и даже из этого уменьшенного числа заседала только половина, меняясь через год). За особым столом в той же комнате сидели секретарь и нотариус. Секретарь был начальником канцелярии и докладчиком в заседаниях К. Всякая поступившая бумага записывалась актуариусом во входящий журнал; изготовленное в канцелярии дело докладывалось секретарем. Присутствующие большинством голосов постановляли по докладу решение, которое тут же вносилось нотариусом в протокол, подписываемый всеми членами. Нотариус вел реестр и нерешенным делам, находившийся постоянно на столе присутствия перед президентским местом. Дела, которые не могли быть решены К., представлялись с мнением К. в сенат. С другой стороны, К. имела права не исполнять сенатского указа, если находила в нем что-либо противное государственным интересам или существующим указам; если сенат подтверждал свой указ, К. должна была его исполнить и в то же время донести государю. Для исполнения дело опять поступало в канцелярию. Краткое содержание всех входящих и исходящих бумаг записывалось регистратором в одну из четырех книг регистратуры, смотря по тому, была ли бумага входящая или исходящая, относилась ли она к учреждению, стоящему выше К. (сенат и государь) или ниже ее. За ходом дел в К. наблюдал особый прокурор, сама К. наблюдала за исполнением своих распоряжений с помощью фискалов (скоро, впрочем, уничтоженных). Каждая К. имела свою контору в Москве, где заседал один (или два) член К., менявшийся погодно.
Как современники, так и позднейшие исследователи указывали на три черты, как на особенно выгодно отличавшие новое коллежское устройство от старого приказного: его коллегиальную форму, систематическое распределение дел между центральными ведомствами и стройный бюрократический порядок течения дел в коллегии. Коллегиальную форму сам Петр очень ценил и придавал ей большое значение, как средству уничтожить личный произвол администраторов. Но надо сказать, что, само по себе, при условиях тогдашней русской жизни, это средство должно было оказаться недействительным: не только в русских, но и в самих шведских учреждениях коллегиальность не принесла желаемых плодов и часто маскировала только личный произвол президента К. Несомненно, однако, что не эта особенность вызвала введение К. в России взамен приказов и что, вообще, не те или другие недостатки приказной системы привели к реформе центральных учреждений, а полное ее разрушение. Приказы большей частью уже не существовали или совершенно потеряли свое старое значение; ко времени устройства К. Россия не имела никаких центральных учреждений, и это именно заставило правительство, сознавшее необходимость каких-нибудь учреждений такого рода, искать образцов за границей. Искать их именно в Швеции побудила советников Петра хорошая репутация шведских учреждений в Европе; а репутацию свою шведские К. приобрели скорее благодаря двум другим указанным чертам: систематичности в распределении ведомств и прочно установившейся бюрократической рутине. Для более правильной систематизации ведомств многое сделано было в России с конца XVII века; и несомненно, что учреждение К. было новым огромным шагом вперед в этом отношении, — более важным, чем все предыдущие. Но с другой стороны, этот шаг был далеко не последним: вводя К., правительство далеко не вполне воспользовалось шведской идеей концентрации ведомств и провело ее недостаточно последовательно. Так, в финансовом ведомстве К. не могли удержать даже той степени единства, которая была уже достигнута раньше их введения; не только целый ряд ведомств (дворцовое, монастырское, малороссийское) продолжали после устройства К. сохранять свою финансовую отдельность, но взимание важнейших податей было даже вновь раздроблено между несколькими ведомствами (см. Коммерц-К.). Точно также и судебные дела, несмотря на сосредоточение целого ряда старых судебных приказов в юстиц-К., остались раздробленными между различными центральными учреждениями. Наконец, и третья черта шведского устройства, образцовая бюрократическая рутина, не могла быть налажена в России, за отсутствием тех качеств, которыми отличались шведские чиновники, — трудолюбия, честности и знания дела. Иностранные руководители реформы напрасно настаивали на подборе технически подготовленного и хорошо оплачиваемого персонала: первое было невозможно по недостатку образовательных средств, второе — по недостатку финансовых. В отсутствии того и другого, строгий формализм шведского канцелярского устройства все-таки привился в России — лучше даже, чем другие черты этого устройства; но он принял здесь тот особый характер, который отмечают уже сведущие современники. К. расплодили бумажное производство, сделавшееся для чиновничества целью само по себе, независимо от какой бы то ни было мысли об интересах населения или хотя бы казны. Историю отдельных К. см. под их именами.
Общая перемена в положении всех К. произошла с введением губернских учреждений императрицы Екатерины II. Правильное устройство финансового и судебного ведомства в провинции сделало почти ненужными петровские штатс-, камер-, ривизион- и юстиц-коллегии; все они и были упразднены тогда же (1785—86). Вместе с последней закрылась и вотчинная К., созданная Петром из поместного приказа. Из других К., упраздненных при введении губернских учреждений, император Павел восстановил берг— и мануфактур-К. Вместе с коммерц-К., сильно сократившейся в своей компетенции, они просуществовали до учреждения министерств. Наконец, три первенствующие К., военная, адмиралтейская и иностранная, прямо перешли в ведомство соответствующих министров, точно также как и при введении К. они прямо преобразованы были из ранее существовавших учреждений. Некоторое время даже организация их оставалась старой.
Ср. «Полное Собрание Законов» (см. Указатель под словом К. и конторы); И. Е. Андреевский, «Русское государственное право» (т. I); Вицын, «Краткий очерк управления в России от Петра Великого до издания общего учреждения министерств» (Казань, 1855); П. Милюков, «Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII в. и реформа Петра Великого» (М., 1892).